VII SA/Wa 2749/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia zatwierdzającego ugodę administracyjną I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].10.2012 r., znak: [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2012 r., znak: [...], stwierdzające nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu [...] sierpnia 2007 r. pomiędzy J. K. i [...] Sp. z o.o, w [...] "w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynków magazynowych zlokalizowanych na działce J. K.. oraz przywrócenia do stanu pierwotnego terenu sąsiadującego z [...] Sp. z o.o. w [...] przy ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia PINB Miasta [...] z dnia [...].08.2007 r., zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu [...].08.2007 r. pomiędzy J. K. i [...] Sp. z o.o. w [...] uznając, ze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia zatwierdzającego ugodę z dnia [...] sierpnia 2007 r. z przyczyn formalnych - niedopuszczalność zawarcia tej ugody, jak również materialnych - treść ugody nie koresponduje z treścią dokonanych ustaleń, których w rzeczywistości brak zdaniem organu. Z treści ugody nie wynika w jakim celu i w jakim dokładnie zakresie ugoda została zawarta. Nie wynika z niej jakie były ustalenia organu, które stanowiły podstawę do zawarcia ugody i jakie są ich konsekwencje - do czego w rzeczywistości zobowiązał się J. K.. Nie wiadomo, co należy rozumieć pod pojęciem "przywrócenia stanu pierwotnego działki sąsiadującej z [...] sp z o.o. w [...]", jakie dokładnie czynności J. K. winien wykonać w tym zakresie i na jakiej działce (określenie działki jako działka sąsiadująca [...] sp z o.o. w [...] jest nieprecyzyjne). Ugoda, która została zatwierdzona przed organem administracji ma takie same skutki, jak wydana przez ten organ decyzja administracyjna, co oznacza, że mogłaby podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ zauważy że treść ugody jest nieprecyzyjna a przez to niewykonalna i nie stwarza możliwości jej wyegzekwowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie zostało wydane z rażącym naruszenie przepisów prawa, ponieważ zawarcie ugoda w świetle art. 114 Kodeksu postępowania administracyjnego było niedopuszczalne, a sama treść ugody jest sprzeczna z treścią przepisu art. 117 § 1 tej ustawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że PINB Miasta [...] postanowieniem z dnia [...].08.2007 r., znak; [...], zatwierdził ugodę w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynków magazynowych zlokalizowanych na działce J. K. oraz przywrócenia do stanu pierwotnego terenu sąsiadującego z [...] Sp. z o.o. w [...] przy ul. [...]. W przedmiotowej ugodzie z dnia [...].08.2007 r. strony ustaliły, że J. K. przywróci stan pierwotny własnej działki sąsiadującej z [...] Sp. z o.o. w [...] oraz nie będzie prowadził działalności gospodarczej do czasu uzyskania fonnalnego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów magazynowych na warsztat samochodowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przedmiotem ugody jest sprawa z zakresu administracji publicznej, winna zatem określać, czego konkretnie dotyczy, np. lokalizacji budynku lub budowli, przebiegu drogi, rozgraniczenia gruntu itp. Treścią natomiast ugody są konkretne uprawnienia lub obowiązki uzyskane przez strony lub jedną ze stron. Są to tzw. materialne elementy ugody zbliżone w swej istocie do treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Takie rozstrzygnięcie musi być zatem, zdaniem organu sformułowane ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi. Organ II instancji wskazał, że treść przedmiotowej ugody z dnia [...].08.2012 r. stoi w sprzeczności z ww. wskazaniami. Nie konkretyzuje ona bowiem obowiązków na które strony się zgodziły nie wskazuje podstawy prawnej, co umożliwiałoby jej ewentualne wykonanie w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem organu II instancji PiNB Miasta [...] zatwierdzając taką ugodę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy jej wykonanie nie naruszy przepisów Prawa budowlanego. Należało zatem uznać, iż rażąco naruszył przepis art. 7 i 77 Kpa w związku z art. 117 § 1 Kpa i z art. 1 18 § 3 Kpa. W skardze skierowanej do Sądu J. K. podniósł, że jeżeli nawet uznać teoretycznie, że PINB w [...] jeżeli nawet naruszył prawo przy wydawaniu postanowienia o zatwierdzeniu ugody, to w żadnym wypadku naruszenie to nie miało rażącego charakteru - a organ II instancji nie powinien utrzymywać w mocy błędnej decyzji organu I instancji. Skarżacy podniósł, ze jego działania podjęte na skutek ugody (a tym samym skutki które wywarło postanowienie PINB w [...] o jej zatwierdzeniu) są zgodne z zasadą praworządności, a przede wszystkim są zgodne z przepisami prawa, w tym prawa budowlanego - o czym świadczy chociażby stanowisko PINB w [...], który wielokrotnie stwierdzał prawidłowość odprowadzania wód opadowych po przeprowadzonych kontrolach. Skarżacy podniósł, ze postanowienie zatwierdzające ugodę nie wywołało skutków, które wywołuje orzeczenie uznane za rażąco naruszającą prawo z uwagi na niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie orzeczenia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Skarżący podniósł również, że z uwagi na wygaśnięcie umowy dzierżawy przestał władać nieruchomością przy ul. [...] w [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] postanowieniem z dnia [...].08.2007 r.,znak; [...], zatwierdził ugodę w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynków magazynowych zlokalizowanych na działce J. K. oraz przywrócenia do stanu pierwotnego terenu sąsiadującego z [...]Sp. z o.o. w [...] przy ul. [...]. W przedmiotowej ugodzie z dnia [...].08.2007 r. strony ustaliły, że J. K. przywróci stan pierwotny własnej działki sąsiadującej z [...] Sp. z o.o. w [...] oraz nie będzie prowadził działalności gospodarczej do czasu uzyskania formalnego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów magazynowych na warsztat samochodowy. Oceniając treść przedmiotowej ugody z dnia [...].08.2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że stoi ona w sprzeczności z ww. wskazaniami. Nie konkretyzuje ona bowiem obowiązków na które strony się zgodziłyj i nie wskazuje podstawy prawnej, co umożliwiałoby jej ewentualne wykonanie w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego PiNB Miasta [...] zatwierdzając taką ugodę nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy jej wykonanie nie naruszy przepisów Prawa budowlanego. Należy zatem uznać, iż rażąco naruszył przepis art. 7 i 77 Kpa w związku z art. 117 § 1 Kpa i z art. 1 18 § 3 Kpa. W związku z powyższymi ustaleniami organu, zauważyć należy, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., który jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji lub postanowienia albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji lub postanowienia administracyjnego i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Jednocześnie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA II OSK 2525/10 Lex nr 1145613)). Tymczasem zarówno w postępowaniu nadzorczym przeprowadzonym przez organy administracyjne zabrakło stosownej analizy czy rzeczywiście dostrzeżone wady postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu [...]sierpnia 2007 r. pomiędzy J. K. i [...] Sp. z o.o, w [...] powodują skutki, o których mowa wyżej, a zatem czy uzasadniają stwierdzenia nieważności tej decyzji. Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenie prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ odwoławczy w ogóle wyżej wskazanej kwestii nie poddał pod rozwagę mimo tego, że skarżący podnosił w odwołaniu argumenty kierunkujące na ten tok rozważań. Tym samym doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a, gdyż organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie doprowadziło to do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro doszło do zaakceptowania zastosowania tego przepisu przez organ w stanie faktycznym wskazującym na brak takich skutków postanowienia zatwierdzającego ugodę w której strona skarżąca zobowiązała się do określonego zachowania Zasada ogólna prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. W wyroku z dnia 26 października 1992 r. III SA 907/92 NSA przyjął: "Wzruszenie ostatecznej decyzji będącej wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni art. 7, 8 i 77 k.p.a., a także - wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji wskazania o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania odwoławczego wnikliwie, w ogóle nie udowadniając rażącego charakteru naruszenia prawa przez PINB. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) powinien wyrazić wątpliwość, czy w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, zawarcie ugody może być uznane za rażące naruszenie prawa, biorąc pod uwagę, że strona skarżąca po pierwsze jak twierdzi wykonała postanowienia ugody a po drugie zaprzestała użytkowania nieruchomości z uwagi na wygaśnięcie umowy dzierżawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił dlaczego nastąpiło rażące naruszenie prawa, a więc nie rozstrzygnął tego co stanowiło istotę prowadzonego postępowania nadzwyczajnego. Organ nie rozważył czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie skontrolował bowiem, czy organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał analizy czy ewentualne naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. miało charakter rażący, a więc czy ziściły się łącznie trzy przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na co wskazano w części wstępnej rozważań. Samo wskazanie, że ugoda nie zawiera konkretnych ustaleń i jest nieprecyzyjna oraz nie wskazuje podstawy prawnej nie mogą zastąpić rozważań niezbędnych w postępowaniu nieważnościowym, w szczególności kiedy idzie o zbadanie czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem zasadny jest zarzut naruszenia prawa procesowego, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił dlaczego, mimo braku w uzasadnieniu decyzji rozważenia kwestii stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia, uznał za właściwe stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu [...] sierpnia 2007 r. pomiędzy J. K. i [...] Sp. z o.o, w [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.