VII SA/Wa 2749/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] października 2013r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania B. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., Nr [...], znak: [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. J. pozwolenia na nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza w budynku przy ul. [...] w [...] na cele mieszkalne oraz rozbudowę budynku poprzez budowę zewnętrznej windy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 Kpa. Może ono nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 Kpa oraz art. 145a Kpa. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Postępowanie to składa się z dwóch etapów: wstępnego mającego na celu ustalenia , czy zostały spełnione warunki formalne do wznowienia postępowania, w którym organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a Kpa przesłankach wznowienia a także, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 Kpa. Kończy się ono wydaniem postanowienia o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania. W drugim etapie, już po wznowieniu postępowania organ przeprowadza właściwe postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W sytuacji, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż staje się to przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W niniejszej sprawie postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 wznowiono na wniosek B. G. postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013r. Badając przymiot strony wnioskodawcy organ wskazał, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stronami są inwestor oraz właściciele wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten stanowi lex specialis stosunku do art. 28 Kpa. Warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia do udziału w nim jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem o wznowienie, że planowana inwestycja będzie wpływać na nieruchomość wnioskodawcy i godzić w konkretne uprawnienie do jej zagospodarowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. B. G. wezwany do wskazania interesu prawnego stanowiącego o przymiocie strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2013r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011r. o pozwoleniu na budowę, wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2012r. , sygn. akt VII SA/Wa 2249/11 rozpoznając m. in. jego skargę uchylił uprzednią decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011r. o pozwoleniu na budowę. Sąd nie kwestionował jego uprawnienia do wniesienia skargi, co oznacza, że posiada przymiot strony. Nadto wskazał, że przysługuje mu spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] przy ul. [...]. Odnosząc się do przedstawionego stanowiska skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.)., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, natomiast postawą przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę jest art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ podkreślił nadto, że Sąd we wskazanym wyroku nie przesądził, że skarżącemu przysługuje przymiot strony. Także fakt wznowienia na wniosek skarżącego postępowania nie oznacza, że posiada on status strony. W sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa dopiero po wznowieniu postępowania można zweryfikować zaistnienie tej przesłanki, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Stwierdzenie, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony uzasadnia wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013r. wniósł B.G.. Decyzji zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nie daje uprawnienia do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślił, że udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2013r. jest dla niego istotny, gdyż chce sprawdzić czy usunięto uchybienia w zakresie ochrony przeciwpożarowej, których stwierdzenie było przyczyną uchylenia przez Sąd uprzedniej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013r. , którą organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013r., wydaną po wznowieniu postępowania. Decyzją tą odmówiono uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza budynku na cele mieszkalne oraz rozbudowę tego budynku. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, o których stanowi art. 145 § 1, 145a § 1 i art. 145b § 1 Kpa. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. W pierwszej z nich bada się formalne podstawy wznowienia, natomiast w drugiej, organ po przeprowadzonym postępowaniu, wydaje decyzję na podstawie art. 151 Kpa. Tak więc złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego uruchamia postępowanie wstępne, w którym organ administracji bada wyłącznie czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 Kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 Kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, że w podaniu o wznowienie nie wskazano przesłanek przewidzianych w kpa jako przesłanki wznowienia, bądź został nie zachowany termin z art. 148 kpa – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa odmówić wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999r. sygn. akt IV SA 2391/98, Ex nr 47857). Za trafne należy uznać stanowisko organu, zgodnie z którym wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie przesądza o posiadaniu przez wnioskodawcę przymiotu strony. W ocenie Sądu także przeprowadzone przez organy administracji postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które przyjęto, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony jest prawidłowe. Skarżący żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę – nadbudowę i zmianę sposobu użytkowania poddasza budynku przy ul. [...] na cele mieszkaniowe. Interes prawny wywodzi z przysługującego mu spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu nr [...] w sąsiednim budynku przy ul. [...] należącym do zasobów Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...] twierdząc, że realizowana nadbudowa narusza występujące w jej obszarze interesy osób trzecich (skarżącego).Jakkolwiek słusznie podnosi, że do ochrony tego prawa stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali to całkowicie pomija okoliczność, iż jego lokal nie stanowi odrębnej nieruchomości i jako członek Spółdzielni Mieszkaniowej jest reprezentowany przez Zarząd Spółdzielni Budowlano – Mieszkaniowej [...] w [...]. Tylko wykazanie indywidualnego, własnego i konkretnego interesu prawnego chronionego przepisami prawa materialnego, których naruszenie ograniczałby możliwość zagospodarowania mieszkania będącego jego własnością pozwoliłoby na uznanie, iż może on wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje Spółdzielnia Mieszkaniowa. Chęć zapoznania się ze skorygowanym i uzupełnionym o uzgodnienia przeciw pożarowe projektem budowlanym oraz " skontrolowania" , jak wskazuje sam skarżący czy projekt ten jest prawidłowy nie stanowi o interesie prawnym skarżącego. W niniejszej sprawie organ administracyjny prawidłowo uznał, iż skarżący będąc członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nie przytoczył, żadnych okoliczności, które wskazywałyby na to, że prowadzone w sąsiednim budynku mieszkalnym przy ul. [...] roboty budowlane polegające na nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne ograniczają sposób zagospodarowania bądź korzystania z jego mieszkania. Należy również stwierdzić, iż błędne jest twierdzenie skarżącego jakoby tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 6 lipca 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2249/11 przesądził o posiadaniu przez niego przymiotu w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie zauważył, że kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Sądu, natomiast prawo do wniesienia skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym określa autonomicznie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zaś art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 kpa. Podkreślić należy, że Sąd w przywoływanym wyroku wskazał, iż " (...) w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega badanie, czy dochodzi, względnie czy może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże wyłącznie w aspekcie ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004r., IV SA 3483/02, Lex Nr 156958). Skoro zaś wymogi przewidziane tymi przepisami zostały zachowane, względnie w prawidłowym trybie wyrażono zgodę na odstępstwo od nich, to nie mogą przynieść oczekiwanego rezultatu argumenty o naruszeniu interesów osób trzecich." Wskazane orzeczenie Sądu, stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. poz. 270) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe. Ustalenie, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przesądza o braku w niniejszym postępowaniu przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.