VII SA/Wa 275/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Wojciech Mazur, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "Z." w M. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki części parkingu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "Z." w M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] października 2007r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - w sprawie samowoli budowlanej na obiekcie budowlanym kat. XXII (parkingu), w zakresie wykonanej rozbudowy parkingu wraz z murem oporowym, na części działek: nr ewid. .[...] - stanowiącej własność Gminy Miejskiej M. a pozostającej w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "Z." w M.: nr ewid. [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej M.; nr ewid. [...] i [...] - stanowiących własność Wspólnoty Mieszkaniowej "D." w M. przy ul. B. w M. – nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "Z." w M., Burmistrzowi M. i Wspólnocie Mieszkaniowej "D." w M. wykonać rozbiórkę części parkingu (tj. części utwardzonej kostką brukową o pow. 220 m2), wraz z murem oporowym (dł. - 31 mb i wys. - 2,80 m), wybudowanego samowolnie w wyniku rozbudowy istniejącego parkingu w sąsiedztwie wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. B. 2, na części działek nr ewid. [...] przy ul. B. w M. i przywrócenie w/w terenu do stanu pierwotnego. Organ wyjaśnił, iż w dniu 17 sierpnia 2007r. dokonano oględzin stanu technicznego muru oporowego parkingu przy ul. B. w M., które potwierdziły nieodpowiedni stan techniczny konstrukcji oporowej. W toku tego postępowania ustalono, iż wspomniana konstrukcja oporowa parkingu wraz z częścią tego parkingu została wykonana w sierpniu 2006r. - w warunkach samowoli budowlanej. W wyniku ustaleń stwierdzono, iż część rozbudowy parkingu oraz mur oporowy została wykonana na części działek: nr ewid. [...] - stanowiącej własność Gminy Miejskiej M. a pozostającej w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej " Z. " w M.; nr ewid. [...] - stanowiącej własność Gminy Miejskiej M., nr ewid. [...] - stanowiących własność Wspólnoty Mieszkaniowej "D." w Mławie, przy czym większość samowolnie wykonanych robót obejmujących rozbudowę parkingu z murem oporowym wykonano na terenie działki nr ewid. [...] Z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu wynikało, iż 23 czerwca 2006r. - Spółka "S." – I. S., J. C. i Z. C (inwestor zadania inwestycyjnego obejmującego budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z lokalem handlowym przy ul. D. 22 w M. - aktualnie będącego własnością Wspólnoty Mieszkaniowej, D." w M.) zwróciła się do Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w M. o akceptację koncepcji zagospodarowania i przebudowy parkingu oraz wydanie zlecenia dla tej firmy na wykonanie w/w robót. SM LW "Z." w M. pismem z dnia 11 lipca 2006r. wyraziła Spółce "S." zgodę na przebudowę parkingu, schodów oraz sieci wodociągowej usytuowanych od strony północnej budynku przy ul. B. 2 w M. i remontu istniejącej zatoki parkingowej, ustalając przy tym warunki wykonania tych robót. Z powyższego wynikało, że wykonawcą robót obejmujących przebudowę parkingu z murem oporowym, była Spółka S., będąca w posiadaniu pisemnej zgody na zlecenie i wykonanie w/w robót. Organ I instancji podniósł ponadto, iż w dniu 2 października 2007r. do organu wpłynęło pismo Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "Z." w M. informujące o wyrażeniu zgody Spółce "S. przekazaniu w dniu 26 września 2007r. terenu Spółdzielni (obejmującego przebudowaną część parkingu z murem oporowym przy ul. B.), celem rozebrania muru oporowego i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego. W kontekście powyższego - prowadzenie postępowania naprawczego w sprawie samowoli budowlanej, zmierzającej do jej legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stało się, w ocenie organu, bezprzedmiotowe. Wybudowanie muru bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkowało koniecznością orzeczenia o nakazie rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.), art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej "Z." utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. nr [...] z dnia [...] października 2007r. Organ odwoławczy stwierdził, iż z akt przedmiotowej sprawy wynikało, iż samowolnie wykonana część parkingu wraz z murem oporowym, usytuowane przy ul. B. w M. znajdują się na części działek o nr ew.: [...] Wieczystym użytkownikiem działki o nr ew. [...] jest Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowa "Z." w M.. Pozostałe nieruchomości stanowią odpowiednio własność: działka o nr ew. [...] Gminy Miejskiej M. i działki o nr ew. [...]. - Wspólnoty Mieszkaniowej "D." w .M. Zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego decyzja zmierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej na nieruchomości powinna być kierowana do jej prawnego właściciela. Nie jest zatem istotne dla niniejszej sprawy, kto faktycznie wykonał część parkingu, gdyż podmioty dysponujące prawem własności nieruchomości, na której usytuowane są w/w obiekty posiadają prawa i obowiązki wiążące się z tą posesją. Jeżeli Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko - Własnościowa "Z." jest wieczystym użytkownikiem działki o nr ew. [...], na której zlokalizowana jest sporna inwestycja to wraz właścicielami nieruchomości o nr ew.: [...] tj. Gminą Miejską M. i Wspólnotą Mieszkaniową "D." w M. jest adresatem decyzji administracyjnych, dotyczących obiektów budowlanych samowolnie wybudowanych na tych posesjach. Jeżeli obiekt budowlany, znajduje się na terenie nieruchomości, należących do różnych podmiotów, organ nadzoru budowlanego wydaje stosowną decyzję administracyjną, skierowaną do wszystkich właścicieli działek, nie kierując się przy tym, na której z posesji znajduje się największa część samowolnie zrealizowanego obiektu. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może jedynie rodzić roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi, a które nie należą do sfery spraw administracyjnych i pozostają bez wpływu na orzeczenie administracyjne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...]o Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko – Własnościowa "Z." w M.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. wydanie decyzji w stosunku do podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu, - istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu tj. wydanie decyzji bez uprzedniego umożliwienia wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, - istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 kpa poprzez nierozpatrzenie i nieustosunkowanie się w toku postępowania odwoławczego do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Pomimo faktu, iż Spółdzielnia od początku postępowania administracyjnego podnosiła, iż nie jest i nie była w przeszłości stroną postępowania, organ I instancji wydał decyzję nakazującą Spółdzielni wykonanie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zawarł całkowicie niezrozumiały pogląd prawny, iż wykonawca robót posiadał pisemną zgodę skarżącej na zlecenie i wykonanie robót. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu a jedynie wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1998r. (IV SA 1796/96), według którego wszelkie decyzje zmierzające do usunięcia skutków samowoli budowlanej powinny być kierowane do właściciela nieruchomości. Nie ustosunkował się także do zarzutu niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Organ całkowitym milczeniem pominął oczywisty fakt naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie Spółdzielni możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do całości zgromadzonego materiału dowodowego. Uniemożliwiono tym samym skarżącej możliwość zgłoszenia dodatkowych wniosków dowodowych mających na celu wykazanie, iż nie ona była inwestorem w toku prowadzonego procesu budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie jest związany granicami skargi, ale zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją, to oznacza, że władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia[...] października 2007r. nałożył nakaz rozbiórki części parkingu wraz z murem oporowym na Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko-Własnościowej "Z." w M., Burmistrza M. i Wspólnotę Mieszkaniową "D." w M.. Takie sformułowanie obowiązku nie odpowiada treści art. 104 kpa w związku z art. 28 kpa. Organ winien wskazać precyzyjnie jaką część parkingu wraz z murem oporowym winien rozebrać każdy zobowiązany podmiot. Inwestorzy w niniejsze sprawie są właścicielami poszczególnych nieruchomości określonych numerami ewidencyjnymi i nie można uznać, iż winni oni dokonać rozbiórki solidarnie a tym bardziej, iż posiadają oni jeden interes prawny decydujący o ich wspólnych obowiązkach, a zatem w ich przypadku nie zachodzi sytuacja opisana w art. 62 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż orzeczenie z dnia 9 października 2007r. naruszyło art. 28 kpa i art. 104 kpa. Na mocy decyzji organ rozstrzyga bowiem konkretną sprawę, konkretnej oznaczonej strony konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. Przy czym rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron. Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Rozpatrując niniejszą sprawę wskazać należy również na inne uchybienia organów nadzoru budowlanego. Artykuł 48 ustawy Prawo Budowlane po jego zmianie dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003r. – o zmianie ustawy Prawo budowlane o zmianie niektórych innych ustaw, dopuszcza legalizację obiektu wniesionego bądź wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale zgodnie z przepisami i regułami sztuki budowlanej znaczy to, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, bowiem organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest w pierwszym rzędzie ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym i czy możliwe jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. I tak zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust.3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W świetle powyższego całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko organu, iż inwestor w piśmie z dnia 2 października 2007r. wyraził wolę rezygnacji z prawa do legalizacji samowoli budowlanej, co skutkowało w ocenie organu wydaniem nakazu rozbiórki. Przy czym zauważyć należy, iż w przedmiotowym piśmie Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko Własnościowa "Z. " informuje organ I instancji, wyłącznie o tym, iż wyraziła zgodę na udostępnienie terenu Spółce "S." I. S., J. C., Z. C. w celu rozebrania muru oporowego i przywrócenia terenu do stanu pierwotnego. Dokonując analizy akt sprawy, stwierdzić należy, iż organy administracji wydając decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki nie dopełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Ustalenia zawarte w uzasadnieniu decyzji orzekającej rozbiórkę nie spełniają w niniejszej sprawie nawet minimalnych wymagań jakie powinny być poczynione dla przeprowadzenia oceny zaistniałego stanu faktycznego w oparciu, o który orzeczono o rozbiórce obiektu. Organy administracji ponownie rozpatrując sprawę winny odnieść się również do kwestii ewentualnej rozbiórki muru oporowego. W protokole kontroli z dnia 26 października 2007r. przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M . wynika, iż rozpoczęto roboty rozbiórkowe. Z treści pisma Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko Własnościowej "Z." z dnia 8 listopada 2007r. wynika ponadto, iż wykonano rozbiórkę przedmiotowego muru. Fakt dokonania rozbiórki podniesiono również, w postanowieniu Komendy Powiatowej Policji w M. z dnia 10 grudnia 2007r. o umorzeniu dochodzenia w sprawie samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie parkingu z murem oporowym w M. przy ul. D.. Do kwestii tej organy nie odniosły się w wcale mimo, iż winny były rozważyć czy miała miejsce bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 kpa. Powyższe wskazuje, że decyzje obu organów zapadły z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).