VII SA/Wa 2754/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] po rozpatrzeniu wniosku B. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] odmawiającą na wniosek B. M. stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pozwolenia na rozbudowę, wzmocnienie i podniesienie nośności odcinka drogi krajowej nr [...] [...] od km 635 + 586 do km 644 + 200 w zakresie rozbudowy odcinka drogi od km 635 + 586 do km 644 + 200, przebudowy wiaduktu drogowego nad torami kolejowymi w km 641 + 437,83 w [...], przebudowy mostu przez rzekę [...] w km 642 + 611,53 w [...] wraz z budową drogi objazdowej oraz budowy przejazdu kolejowego kat. A w poziomie szyn, km 207, [...] linii kolejowej [...]na działkach o nr ewid. [...] (obr. [...]),[...] (obr. [...]),[...] (obr. [...]), [...] (obr. [...]), [...] (obr. [...]),[...] (obr. [...]),[...] (obr. [...]), w części dotyczącej drogi krajowej nr [...] na odcinku graniczącym bezpośrednio z działkami nr ewid. [...] obr. [...], gm. [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z akt sprawy wynika, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane m. in. działkami nr ewid. [...] (obr. [...]) i [...] (obr. [...]) położonymi w [...] sąsiadującymi z nieruchomością wnioskodawcy, oraz projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w części dotyczącej drogi krajowej nr [...] na odcinku graniczącym bezpośrednio z działkami nr ewid. [...], obr. [...], gm. [...], nie narusza w sposób rażący ustaleń uchwały Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...] [w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]], a tym samym nie doszło do rażącego uchybienia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor ponadto załączył raport oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, z którego wynika, że rozbudowa, wzmocnienie i podniesienie nośności drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] jest zgodna z wymaganiami ochrony środowiska i przyrody. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że B. M. jest właścicielem działki nr ewid. [...] i współwłaścicielem części ułamkowej działki nr ewid. [...] (akt notarialny z dnia [...] czerwca 2005 r.) Na projekcie zagospodarowania terenu została uwidoczniona działka nr ewid. [...], która została w dniu 21 czerwca 2004 r. podzielona na działki nr ewid. [...], które przylegają do drogi krajowej nr [...] oraz do drogi powiatowej nr [...]. B. M. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował ustalenia organu dotyczące istnienia na działkach nr ewid. [...] zjazdu przed przebudową drogi krajowej nr [...], twierdząc, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] nieruchomości te zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej, oraz że zmieniono dotychczasową obsługę komunikacyjną; zarządca drogi wykonał zjazd z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] nie informując, jakiej kategorii jest ten zjazd, a w odniesieniu do działki nr ewid. [...]odmówił wykonania jakiegokolwiek zjazdu pozbawiając właścicieli dostępu do drogi publicznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż pism Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 lutego 2007 r. oraz z dnia 11 lutego 2013 r. wynika, że obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...] przed dniem wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji odbywała się zjazdem indywidualnym z drogi krajowej nr [...], a projekt budowlany zatwierdzony decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] nie przewidywał likwidacji zjazdu, ale jego przebudowę. Inwestor może wiec w dotychczasowy sposób korzystać z możliwości wjazdu na drogę krajową nr [...]. Z projektu budowlanego wynika, że obecna działka nr ewid. [...] jest połączona komunikacyjnie w sposób pośredni z drogą krajową nr [...] poprzez zaprojektowany wzdłuż niej zjazd gruntowy, który jest połączony ze zjazdem publicznym usytuowanym bezpośrednio przy drodze nr [...] (Plan sytuacyjny - rys. nr 2,3). Ponadto z mapy zawierającej projekt podziału działki nr ewid. [...] wynika, że działka nr ewid. [...]posiada dostęp do drogi oznaczonej nr [...], a działka nr ewid. [...] do drogi krajowej nr [...] (działka nr ewid. [...]). Zdaniem organu, z akt sprawy nie wynika, aby w niniejszej sprawie doszło do bezprawnej zmiany kategorii zjazdu z drogi nr [...] na działkę nr ewid. [...] ze zjazdu publicznego na zjazd indywidualny - w aktach sprawy nie ma dokumentów potwierdzających, iż przed dniem wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, działka nr ewid. [...] (po podziale działki nr ewid. [...]) posiadała zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...]. Pomimo wezwania (pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2013 r.) wnioskodawca nie przedstawił stosownych dokumentów na poparcie swoich argumentów, ani nie załączył ich do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy nie wynika również, aby przed dniem wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji działka nr ewid. [...] posiadała jakikolwiek zjazd z drogi krajowej nr [...]. Z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 lutego 2007 r. wynika zaś, że zarządca drogi nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających, że kiedykolwiek wydano zezwolenie lub uzgodniono warunki na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...], oraz, że działka nr [...]ma zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi powiatowej poprzez istniejące dwa zjazdy. Wybudowanie dodatkowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] spowodowałoby zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym. Położenie działki nr [...]bezpośrednio przy działce [...] pozwala na skomunikowanie jej z drogą publiczną poprzez teren działki [...] mając na uwadze niezabudowaną jej powierzchnię oraz przebieg granic względem działek sąsiednich, a skarżący jest współwłaścicielem części ułamkowej działki nr ewid. [...] i właścicielem działki nr ewid. [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że analiza kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w części dotyczącej drogi krajowej nr [...] na odcinku graniczącym bezpośrednio z działkami nr ewid. [...] obr. [...], gm. [...] prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania; nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. M. i domagał się jej uchylenia. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pozwolenia na rozbudowę, wzmocnienie i podniesienie nośności, przebudowy wiaduktu drogowego, przebudowy mostu przez rzekę [...] wraz z budową drogi objazdowej oraz budowy przejazdu kolejowego - w części dotyczącej drogi krajowej nr [...] na odcinku graniczącym bezpośrednio z działkami nr ewid. [...] obr. [...], gm. [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem B. M. z dnia 28 stycznia 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pozwolenia na rozbudowę drogi - w części dotyczącej drogi krajowej nr [...] na odcinku graniczącym bezpośrednio z działkami nr ewid. [...]. Z akt sprawy wynika, że B.M. jest właścicielem działki nr ewid. [...] i współwłaścicielem części ułamkowej działki nr ewid. [...], które graniczą z drogą krajową nr [...]. 3.2. Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie ustalenie, czy orzeczenie, którego postępowanie dotyczy dotknięte jest co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej nie jest związany zarzutami wniosku o stwierdzenie nieważności, i nawet uznając, że podniesione zarzuty są niezasadne, ma obowiązek zbadać czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, jednakże w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie orzeka co do istoty sprawy jak w postępowaniu zwykłym. 3.3. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane j. t. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jak również oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane oraz projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz raport oddziaływania spornej inwestycji na środowisko, z którego wynika, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wymaganiami ochrony środowiska i przyrody. 3.4. Jak wyżej wskazano, skarżący B. M. jest właścicielem działki nr ewid. [...]i współwłaścicielem części ułamkowej działki nr ewid. [...], co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2005 r., zawartego już po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] pozwolenia na rozbudowę drogi. Z mapy zawierającej projekt podziału działki nr ewid. [...] wynika, że działka nr ewid. [...] posiada dostęp do drogi oznaczonej nr [...], a działka nr ewid. [...] do drogi krajowej nr [...] (działka nr ewid[...]). Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), według stanu obowiązującego w dniu 25 kwietnia 2005 r., budowa lub przebudowa zjazdu należy w przypadku budowy lub przebudowy drogi, jeżeli powoduje to zmianę dostępności drogi - do zarządcy drogi, w pozostałych przypadkach - do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, jednakże, z treści tego przepisu nie wynika obowiązek zmiany przez zarządcę drogi parametrów istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, ani też obowiązek budowy przez zarządcę drogi dodatkowych zjazdów. Należy podzielić pogląd organu, że z akt sprawy nie wynika, aby doszło do bezprawnej zmiany kategorii zjazdu z drogi nr [...] na działkę nr ewid. [...] ze zjazdu publicznego na zjazd indywidualny. W aktach sprawy nie ma dokumentów potwierdzających, iż przed dniem wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę, działka nr ewid. [...] (po podziale działki nr ewid. [...]) posiadała zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...], a pomimo wezwania (pismo Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 4 marca 2013 r.), wnioskodawca nie przedstawił stosownych dokumentów na poparcie swoich argumentów, ani nie załączył ich do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy nie wynika również, aby przed dniem wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji działka nr ewid. [...] posiadała jakikolwiek zjazd z drogi krajowej nr [...]. Z akt sprawy nie wynika również, aby przed dniem wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji działka nr ewid. [...] posiadała jakikolwiek zjazd z drogi krajowej nr [...]. Zarządca drogi nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających, że kiedykolwiek wydano zezwolenie lub uzgodniono warunki na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...], oraz, że działka nr [...] ma zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi powiatowej poprzez istniejące dwa zjazdy. Wybudowanie dodatkowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...]spowodowałoby, jak słusznie zauważył organ, zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym, natomiast położenie działki nr [...] bezpośrednio przy działce [...] pozwala na skomunikowanie jej z drogą publiczną poprzez teren działki [...], której skarżący jest współwłaścicielem, i właścicielem działki nr ewid. [...]. 3.5. Przyznać należy również rację Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który stwierdził, że analiza kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...]w części dotyczącej drogi krajowej nr [...] na odcinku graniczącym bezpośrednio z działkami nr ewid. [...] obr. [...], gm. [...] prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania; nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.