VII SA/Wa 2756/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. A. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. (znak: [...]), którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2017 r. (nr [...], znak: [...]) o odmowie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji tego organu z [...] czerwca 2012 r. (nr [...] znak: [...]). Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych i przyjętych przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] stycznia 2010 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., poz. 1118 ze zm.), nakazał Gminie [...] - właścicielowi nieruchomości przy ul. [...] we [...] (działka nr [...] obr. [...]) wykonanie rozbiórki trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (stan surowy), wybudowanego na tej nieruchomości przez U. i A. O. bez pozwolenia na budowę. Po rozpoznaniu odwołania R. Z. i E. Z. (właścicieli sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...]), od tej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Organy skierowały decyzję o nakazie rozbiórki do Gminy [...] uprzednio stosując procedurę z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (w celu umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej) i wyjaśniły, że to Gmina (a nie skarżący) ma tytuł prawny do nieruchomości na którym znajduje się sporna inwestycja. Umowa użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...] we [...], zawarta przez Zarząd Miasta [...] ze skarżącym w dniu [...] czerwca 1987 r. została rozwiązana decyzją Zarządu Miasta [...] z [...] października 1994 r. (nr [...]) z uwagi na nierozpoczęcie budowy przez skarżącego w terminie wyznaczonym w umowie (dwa lata od dnia jej zawarcia). A. O. w piśmie z 10 listopada 2013 r. zwrócił się do PINB [...] o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r. We wniosku podał, że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu, mimo że był użytkownikiem wieczystym tej nieruchomości a roboty budowlane prowadził od 1987 r. do 1996 r. na podstawie uzyskanego pozwolenia budowlanego. Skarżący dodał, że o decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r. dowiedział się 4 listopada 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, któremu wniosek skarżącego został przekazany zgodnie z właściwością, postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w tej sprawie i następnie decyzją z [...] lipca 2017 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji z [...] czerwca 2012 r. o nakazie rozbiórki (z akt sprawy wynika, że postępowanie o wznowienie postępowania zostało zawieszone postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. w związku z toczącym się postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 2012 r. i podjęte przez organ [...] lipca 2017 r. w związku z zakończeniem tego postępowania). Organ I instancji stwierdził, że A. O. nie posiada przymiotu strony w sprawie zakończonej decyzją z [...] czerwca 2012 r., a zatem nie została spełniona określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa wznowienia postępowania. Wnioskodawca w chwili wydania decyzji o nakazie rozbiórki nie posiadał żadnego tytułu do nieruchomości przy ul. [...] we [...] i w związku z tym nie miał tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki. Organ wyjaśnił, że decyzja o nakazie rozbiórki zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego została skierowana do obecnego właściciela nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że PINB [...] decyzją z [...] grudnia 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy spornego budynku prowadzone w stosunku do skarżącego w związku z utratą przez niego prawa do nieruchomości i ta decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśnił istotę postępowania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ powołał art. 52 Prawa budowlanego i podniósł, że w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjmuje się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, chyba że w chwili wydania decyzji nie ma on już tytułu prawnego do nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że A. O. nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, a więc nie mógłby wykonać nakazu rozbiórki. Nie miał więc interesu prawnego w postępowaniu legalizacyjnym, zakończonym decyzją o rozbiórce. Organ odwoławczy dodał, że WSA w Warszawie w wyroku z 17 grudnia 2013 r., VII SA/Wa 1210/13 (wydanym w sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 2012 r.) stwierdził, że "roboty budowlane związane z realizacją inwestycji zostały rozpoczęte przez U. i A. O., po utracie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zasadnie w okolicznościach sprawy postępowanie co do samowoli budowlanej zostało wszczęte na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Także nakaz rozbiórki został prawidłowo skierowany do jednego z podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane i w tym zakresie nie doszło do naruszenia prawa". A. O. w skardze na tę decyzję wniósł o jej uchylenie. Skarżący podniósł, że do 2006 r. był "jedynym użytkownikiem działki przy [...] we [...]" a prowadzone przez niego roboty budowlane były legalne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odmówił uchylenia (we wznowionym postępowaniu) swojej decyzji z [...] czerwca 2012 r. o nałożeniu na Gminę [...] - obecnego właściciela nieruchomości przy ul. [...] we [...] obowiązku rozbiórki trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej wybudowanego na tej nieruchomości przez U. i A. O. bez pozwolenia na budowę. Skarżący w skardze do Sądu podniósł, że organy nieprawidłowo stwierdziły, że nie przysługiwał mu przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r. i że w związku z tym nie zaistniała powołana przez niego podstawa wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd podziela to zapatrywanie skarżącego i uznaje, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Należy przypomnieć, że organy obu instancji powołały się na art. 52 Prawa budowlanego i wywiodły, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały podstawy prawne do skierowania decyzji rozbiórkowej do obecnego właściciela nieruchomości. Zdaniem organów, skarżący, mimo że zrealizował sporną inwestycję, nie ma interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją o nakazie jej rozbiórki, chociażby z tego powodu, że PINB [...] ostateczną decyzją z [...] grudnia 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy spornego budynku prowadzone w stosunku do skarżącego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest kategorią materialnoprawną. O charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza zatem treść przepisów prawa materialnego. Mogą to być również przepisy, z których co prawda nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony, ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa prof. Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie prawniczym podkreśla się przede wszystkim, że dla ustalenia istnienia interesu prawnego konieczne jest wykazanie realnego i bezpośredniego związku pomiędzy sytuacją prawną wnioskodawcy a przedmiotem postępowania. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne stwierdził, że adresatem decyzji rozbiórkowej co do zasady powinna być osoba posiadająca w dacie orzekania prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozwalające jej na wykonanie nakazu rozbiórki. To stanowisko jest prawdziwe, niemniej jednak, nie prowadzi do wykluczenia od udziału w takim postępowaniu innych jeszcze podmiotów, prawnie zainteresowanych rozstrzygnięciem w sprawie rozbiórki. Nakaz rozbiórki dotyczy przecież obiektu wybudowanego przez skarżącego. Fakt, że budynek został wzniesiony bez pozwolenia budowlanego i że skarżący nie ma obecnie tytułu prawnego do nieruchomości nie pozbawia go jako inwestora ewentualnych roszczeń związanych z nakładami na tę budowę. Nie ma przy tym znaczenia to, że umorzono postępowanie w sprawie legalności budowy spornego budynku prowadzone w stosunku do skarżącego. Można też dodać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli sprawcą samowoli budowlanej jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania o rozbiórce prawa do nieruchomości, organ określając podmiot obowiązany do rozbiórki powinien wziąć pod uwagę wskazanie właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor - sprawca samowoli - dokonał nakazanych przez organ czynności związanych z rozbiórką (np. wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 2224/17, lex nr 2480652). Z tych powodów należy przyjąć, że zaskarżona decyzja o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 28 k.p.a. Zarzuty skarżącego zawarte w skardze do Sądu (a wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji) dotyczące decyzji PINB [...] z [...] grudnia 2002 r. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności budowy spornego budynku prowadzonego w stosunku do skarżącego nie podlegają ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.