VII SA/Wa 276/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę 1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania R. W. (dalej: "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia własnej decyzji nr [...] z [...] stycznia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. Prezydent [...] ostateczną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zjazdu i przebudowę drogi w liniach rozgraniczających ul. [...], na działkach nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz działkach nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], a także nr ewid. [...] z obrębu [...] w [...] (dalej: "inwestycja"). Przedmiotowa inwestycja polegała na zabezpieczeniu i przebudowie istniejącej infrastruktury według projektów branżowych, zmianie lokalizacji przystanku autobusowego, przebudowie chodników, budowie przejścia dla pieszych, zmianie nawierzchni, przebudowie istniejących wjazdów i wydzieleniu lewoskrętu na teren inwestycji. Pozwolenia udzielono dla spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor"). Pismem z [...] lutego 2018 r. R. W., obecny właściciel działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], złożył wniosek dotyczący wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Następnie, Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną własną decyzją nr [...]. W toku prowadzonego postępowania dokonano ponownej analizy akt sprawy oraz analizy przedłożonych przez skarżącego dokumentów. W wyniku rozpatrzenia zgromadzonego materiału Prezydent [...] stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest sprawdzenie, czy przedmiotowa inwestycja uniemożliwi dostęp do drogi publicznej dla działek nr ewid. [...] i [...] oraz wykonanie zjazdu na ww. działek. W związku z powyższym organ postanowieniem nr [...] z [...] maja 2017 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających brak możliwości włączenia się do drogi publicznej, a także dokumentów potwierdzających brak możliwości wykonania wjazdu na działki nr ewid. [...] i [...], spowodowany przez projektowaną inwestycję. Pismo skarżącego wraz z załącznikami, stanowiące odpowiedź na zobowiązanie nałożone ww. postanowieniem nr [...], wpłynęło do organu [...] lipca 2017 r. 3. Po rozpatrzeniu sprawy, Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 104, art. 150 § 1 oraz art. 151 § 1 ust. 1 k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w czasie trwania postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zakończonego ostateczną decyzją nr [...] skarżący nie był właścicielem działek nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] i z tego względu nie mógł być brany pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron postępowania zakończonego ww. decyzją. Organ pierwszej instancji uznał również, że należące do skarżącego działki nr ewid. [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji zatwierdzonej decyzją nr [...]. Ponadto, planowana inwestycja w liniach rozgraniczających ul. [...] nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy działek skarżącego. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w chwili wydawania pozwolenia na budowę nr [...], działki nr ewid. [...] i [...] nie były zabudowane i nie posiadały urządzonego zjazdu z drogi publicznej. Działka nr ewid. [...] leży bezpośrednio przy drodze publicznej ul. [...], natomiast działka nr ewid. [...] wyłącznie jednym narożnikiem styka się z pasem drogi publicznej i z racji swojego kształtu oraz położenia dostęp do niej możliwy jest jedynie poprzez działkę nr [...]. Organ wyjaśnił też, że dostęp do drogi publicznej odbywać się może jedynie poprzez zjazd, który powinien być wybudowany przez skarżącego, a czynności te zgodnie z ustawą o drogach publicznych, powinny być poprzedzone uzyskaniem decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Podmiotem właściwym do wydania takiej decyzji jest zarządca drogi. Zatem skarżący, jako właściciel działek nr ewid. [...] i [...] powinien uzyskać od zarządcy drogi ul. [...] zgodę na zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego ww. drogi, uzyskać opinię inżyniera ruchu, opracować projekt stałej organizacji ruchu i zaopiniować go pozytywnie u zarządcy drogi ul. [...]. Skarżący nie podjął działań mających na celu uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. Z oczywistych względów nie spotkał się również z odmową udzielenia zezwolenia. Tym samym, w ocenie organu, skarżący nie wykazał, że nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego. Argumenty przez niego podnoszone, związane z budową krawężnika na wysokości działek oraz wykonaniu lewoskrętu, koncentrują się na wykazaniu naruszenia interesu faktycznego. 4. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. skarżący złożył odwołanie od decyzji Prezydenta [...] nr [...], wnosząc o jej uchylenie. Ww. decyzji zarzucono naruszenie: art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w całkowitym pominięciu dokumentów przedstawionych przez skarżącego i z których wynika, że decyzja nr [...] została wydana w wyniku błędnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego; art. 8 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez użycie zbyt ogólnych i niewyjaśnionych twierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego; ponadto organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie stwierdził, że planowana inwestycja nie ogranicza możliwości zagospodarowania i zabudowy działek nr ewid. [...] i [...] oraz że planowana inwestycja nie narusza granic ww. działek. W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również, na jakiej podstawie uznał, że pominięcie sąsiadujących nieruchomości w planowanej organizacji ruchu jest prawidłowe z tego powodu, że według "stanu zastanego" na nieruchomościach sąsiednich nie ma urządzonych zjazdów. 5. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "pr.bud."). Organ odwoławczy podzielił zdanie organu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał własnego indywidualnego interesu prawnego, upoważniającego do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją nr [...] z [...] stycznia 2015 r. W ocenie Wojewody [...] działki nr ewid. [...] i[...], których właścicielem jest skarżący, zlokalizowane są bezpośrednio przy ul. [...] j, przy czym dostęp do działki nr ewid. [...] możliwy jest jedynie poprzez działkę nr ewid. [...]. Inwestycja, dla której udzielono pozwolenia na budowę zjazdu, planowana jest w liniach rozgraniczających ul. [...] przez co nie naruszają granic ww. działek. W związku z powyższym, nie można mówić o pozbawieniu działek skarżącego dostępu do drogi publicznej przez sam fakt, że zezwolenie na wykonanie zjazdu z drogi publicznej zostało przyznane dla nieruchomości sąsiednich. W ocenie organu odwoławczego, skarżący nie wykazał również, że w przedmiotowym postępowaniu posiada indywidualny interes prawny. Wniosku takiego nie zmieniają również zarzuty związane z budową krawężnika na wysokości działek oraz wykonaniu lewoskrętu, koncentrują się na wykazaniu naruszenia interesu faktycznego, ale nie interesu prawnego. Nie wskazano zatem przepisu prawa, z którego wynikałyby ograniczenia w zabudowie działek skarżącego. 6. Nie godząc się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego skarżący pismem z [...] grudnia 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie: art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego poprzez nierozpatrzenie zarzutów odwołania oraz wniosku w nim zawartego, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia; art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji własnego postępowania wyjaśniającego i własnej analizy, a jedynie bezrefleksyjne przyjęcie ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji; art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w postępowaniu, podczas gdy z prawidłowej analizy zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący ma zarówno interes prawny, jak i faktyczny w tym postępowaniu. 7. Odpowiadając w dniu [...] stycznia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. 9. Sąd uznał, że rozpatrywana skarga nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na dwojakiego rodzaju okoliczności. Po pierwsze, głównym argumentem organów administracji właściwych w sprawie było uznanie, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej (ul. [...]) na działki inwestora. Argument ten należało uznać za zasadny. W aktach sprawy, a w szczególności w skardze i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji nie podkreśla się faktu, że działki inwestycyjne znajdują się po przeciwnej stronie ul. [...] niż działki należące do skarżącego. Potwierdza to jednak mapa geodezyjna dostępna publicznie pod adresem: [...] Oddziaływanie inwestycji na nieruchomości skarżącego jest więc z natury rzeczy ograniczone. Z akt sprawy wynika natomiast, że planowany zjazd z drogi publicznej, który stał się przedmiotem decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu oraz przebudowę drogi w liniach rozgraniczających ul. [...] ma być urządzony na działkach stanowiących własność publiczną, a nie własność inwestora. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) zjazd miał być wykonany na koszt inwestora, mimo że zlokalizowany został w liniach rozgraniczających ul. [...]. Skarżący w żaden sposób nie zakwestionował też twierdzeń organu odwoławczego, że wcześniej nie podjął żadnych czynności mogących doprowadzić do wykonania zjazdu na działki nr ewid. [...] i [...]. Wynik takich czynności mogłyby zmienić sytuację prawną skarżącego. W tym stanie rzeczy argumenty podniesione przez organy administracji są przekonujące: skarżący rzeczywiście nie wykazał, że przysługuje mu interes prawny we wznowieniu postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją nr [...] o pozwoleniu na budowę. Trzeba również wziąć pod uwagę okoliczność, że materialnoprawną podstawą wydania pozwolenia na urządzenie zjazdu są przepisy ustawy o drogach publicznych. Jednak w zakresie kwestii nieuregulowanych w tej ustawie należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane. W szczególności w tym ostatnim akcie zawarta jest definicja legalna pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" (art. 30 pkt 20 pr.bud.). W stosunku do takich obiektów budowlanych, jakimi są zjazdy z drogi publicznej, stosuje się więc m.in. art. 28 ust. 2 pr.bud., który przesądza o kręgu uczestników postępowania o pozwolenie na budowę. Nie ma też wątpliwości, że zjazd z drogi publicznej na nieruchomość prywatną stanowi obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane (vide: m.in. art. 2 ust. 3, 29 ust. 1 pkt 11 i 11a oraz załącznik do ustawy – Kategoria IV). Aby zatem uzasadnić twierdzenie o posiadaniu interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę należało wskazać przepisy prawa materialnego, które nakładałyby na wnioskującego określony obowiązek prawny, albo które uniemożliwiłyby mu realizację określonego zachowania mieszczącego się w katalogu praw przysługujących właścicielowi. Tymczasem, skarżący nie wskazał, jakich zamierzeń inwestycyjnych lub jakich działań, do których byłby uprawniony jako właściciel, nie może podjąć ze względu na wydanie decyzji nr [...]. Nie wykazał więc interesu prawnego uzasadniającego uchylenie przedmiotowego pozwolenia na budowę. Z odwołania i ze skargi wynika natomiast obawa skarżącego, że nie będzie mógł on uzyskać zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi publicznej, tj. [...], na własną nieruchomość, tj. działkę nr ewid. [...]. Obawa taka nie może wszak stanowić przesłanki uzasadniającej posiadanie interesu prawnego we wznowieniu postępowania. Organy wyraźnie to stwierdziły: dopóki skarżący nie złoży wniosku o zezwolenie na urządzenie zjazdu do własnej nieruchomości i dopóki organ nie rozpozna takiego wniosku, nie można zakładać, że urządzenie zjazdu jest niemożliwe. Ujmując rzecz szerzej: nie można uzasadniać interesu prawnego zdarzeniem przyszłym i niepewnym, nawet niekorzystnym dla wnioskującego o wszczęcie postępowania. Z drugiej strony, okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują w sposób oczywisty, że uzyskanie przez skarżącego zezwolenia na zjazd do jego posesji będzie niedopuszczalne. Zjazd, na który udzielono pozwolenia decyzją nr [...] oraz ewentualny zjazd na posesję skarżącego nie wykluczają się, mimo że przyjęte rozwiązanie drogowe stało się bardziej złożone niż było oryginalnie. W decyzji nr [...] przewidziano bowiem zorganizowanie lewoskrętu do działek inwestora. Można zatem sobie wyobrazić, że wydanie zgody skarżącemu na urządzenie zjazdu do jego posesji wytworzyłoby coś w rodzaju skrzyżowania ul. [...] ze zlokalizowanymi po obu stronach zjazdami z drogi publicznej. Wyobrażenie przyszłego stanu faktycznego, korzystnego bądź niekorzystnego dla skarżącego, nie może wszak stanowić argumentu na rzecz posiadania przez skarżącego interesu prawnego. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, Sąd uznał, że podstawowe tezy wyrażone w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, są zasadne. Skarżącemu nie przysługuje interes prawny do wznowienia postępowania, a zatem nie jest uprawniony do powoływania się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten przewiduje bowiem, że przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest niezawiniony brak udziału strony w toczącym się postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Aby jednak inicjować takie postępowanie nadzwyczajne niezbędne jest wykazanie, że wnioskodawcy przysługiwał status strony w takim postępowaniu. Jeśli wnioskodawca nie wykaże tej okoliczności, organ nie może wznowić i prowadzić ponownego postępowania i nie może wydać decyzji uchylającej kwestionowany akt administracji publicznej. W takim stanie rzeczy, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji, do którego skierowano wniosek o wznowienie postępowania, powinien odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstaw prawnych. Takie rozstrzygnięcie zapadło w rozpatrywanej sprawie. 10. Po drugie, wbrew skarżącemu Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie stwierdził, aby w postępowaniu w sprawie doszło do naruszenia przepisów formalnoprawnych. W opinii Sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący, albo że rozstrzygnięcie organów oparte było na dowolnej ocenie. Wzajemne położenie zjazdu objętego decyzją nr [...] oraz działek należących do skarżącego zostało ustalone w sposób niebudzący wątpliwości. Organ nie stwierdził również, że można było już na obecnym etapie postępowania administracyjnego uznać działki skarżącego za znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji. Trudno zatem znaleźć okoliczność, która pozostawałaby nie rozpatrzona przez organy właściwe w sprawie i która uzasadniałaby uchylenie decyzji nr [...]. Nie zostały zatem ujawnione żadne okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem zarzutów skarżącego pod adresem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej lub organ drugiej instancji. Nawet ewentualna powierzchowność uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie mogłaby prowadzić do jej uchylenia przez organ odwoławczy. Podobnie nawet krytyczna ocena uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie prowadzi do stwierdzenia wady rozstrzygnięcia, które przesądzałoby o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Ewentualna słabość uzasadnienia nie może być nowiem uznana za okoliczność, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Podkreślić również należy, że rozstrzygnięcie o uprawnieniach skarżącego do wznowienia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę doszło w postępowaniu wznowionym przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że organ po otrzymaniu wniosku skarżącego o wznowienie postępowania nie odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego bez rzetelnego rozpatrzenia okoliczności sprawy. Odpowiedzią organu na wniosek skarżącego nie było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przeciwnie, organ wszczął postępowanie i prawidłowo w pierwszej fazie postępowania administracyjnego zbadał istotne okoliczności podmiotowe. Dopiero po stwierdzeniu, że nie ma podstaw dla uznania, że skarżącemu przysługuje interes prawny uzasadniający uchylenie decyzji nr [...], organ pierwszej instancji wydał decyzję co do istoty sprawy odmawiając uchylenia kwestionowanego aktu. 11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna. Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.