VII SA/Wa 276/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia (...) listopada 2021 r. nr (...) w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w (...) z dnia (...) października 2021r. nr (...), II. zasądza od Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego na rzecz (...) kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego (dalej jako "organ" lub "Szef Sztabu Generalnego WP") postanowieniem z [...] listopada 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w [...] (dalej jako "Wojewódzki Sztab Wojskowy") z [...] października 2021 r. nr [...], który po rozpoznaniu wniosku P.z.o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca"), nie uzgodnił projektu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P., przewidzianej do realizacji na terenie dz. nr [...] w T., gmina [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca w dniu 5 lipca 2021 r. wystąpiła do Urzędu Gminy w [...] z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Urząd Gminy w [...] w dniu 16 sierpnia 2021 r. przesłał do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej wraz z prośbą o zaopiniowanie jej przez ww. organ. Wojewódzki Sztab Wojskowy postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. negatywnie zaopiniował powyższe zamierzenie inwestycyjne wskazując, że znajduje się ono w strefie ochronnej terenu zamkniętego resortu obrony narodowej. Jednocześnie stwierdził, że w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla ww. obszaru obowiązuje zakaz realizacji budowy wszelkich urządzeń mogących zakłócić pracę stacji radiolokacyjnej, w tym linii energetycznych wysokiego napięcia, kominów, wież metalowych, masztów urządzeń odbiorczo-nadawczych oraz pozostałych obiektów infrastruktury wyższych niż dwa piętra. Skarżąca wnioskiem z 29 września 2021 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z wnioskiem o ponowne uzgodnienie lokalizacji planowanego obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewódzki Sztab Wojskowy postanowieniem z [...] października 2021 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej, działając na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 2 pkt 15, art. 15 ust. 3 pkt 4b i pkt 7, art. 17 pkt 6 lit. b tiret czwarty i art. 53 ust. 4 pkt 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", w zw. z art. 106 § 1 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nie uzgodnił projektu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że po zasięgnięciu opinii Biura Infrastruktury Specjalnej w [...], Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP w [...] Regionalnego Centrum Informatyki w [...], Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...], [...] Bazy Lotnictwa Taktycznego w [...] oraz [...] Batalionu Radiotechnicznego w [...], ustalił, że obszar planowany do objęcia ww. zamierzeniem inwestycyjnym położony jest w zasięgu strefy ochronnej terenu zamkniętego resortu obrony narodowej (poz. [...] załącznika do decyzji nr [...] Ministra Obrony Narodowej z [...] marca 2019 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz. Urz. [...] poz. [...] ze zm.). Z analizy zamierzenia inwestycyjnego i obowiązujących na jego obszarze potrzeb i wymagań obronnych wynika, że wysokość planowanej inwestycji koliduje z ograniczeniami w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów wynikającymi z usytuowania przedmiotowej działki w zasięgu ww. strefy ochronnej. Zgodnie bowiem z zapisami decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] lipca 1968 r. nr [...], maksymalna wysokość zabudowy dla ww. działki wynosi 21,19 m n.p.m. Warunkiem zatem uzgodnienia inwestycji przez resort obrony narodowej jest dostosowanie wysokości stacji bazowej telefonii do 21,19 m n.p.m. Szef Sztabu Generalnego WP postanowieniem z [...] listopada 2021 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2021 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że obszar planowany do objęcia przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się w strefie ochronnej terenu zamkniętego resortu obrony narodowej stanowiącego kompleks wojskowy nr [...], w której z uwagi na potrzeby obronności państwa występują ograniczenia w zagospodarowaniu lub korzystaniu z terenu. W decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] lipca 1968 r. nr [...] w granicach ww. strefy ochronnej wymieniono szereg ograniczeń, jak również nakazano każdorazowo dokonywać uzgodnień z organami wojskowymi projektowanie budownictwa poza strefą ochronną w promieniu 3 km od obiektu wojskowego – obiektów wysokościowych o szerokości elewacji sytuowanej poprzecznie w stosunku do terenu obiektu wojskowego – powodującego kąt zakrycia przekraczający 0°30’ mierzony z terenu tego obiektu. Jak wynika z wykonanych w toku postępowania wyliczeń, dopuszczalna rzędna inwestycji nie może przekroczyć 21,19 m n.p.m. Z kolei projektowana wysokość inwestycji przekracza 53 m n.p.m. i znajduje się w odległości 1798 m od punktu odniesienia obiektu wojskowego, co będzie kolidowało z ww. ograniczeniami w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów w zasięgu strefy ochronnej terenu zamkniętego resortu obrony narodowej. Organ zwrócił uwagę, że powyższa strefa ochronna została również uwzględniona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z [...] marca 2021 r. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie, skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając organowi naruszenie: 1. postanowień decyzji lokalizacyjnej Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z [...] lipca 1968 r. nr [...] w zw. z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] marca 2021 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], w zw. z art. 53 ust 4 u.p.z.p. – poprzez odmowę uzgodnienia inwestycji, która znajduje się poza obszarem chronionym; 2. art. 8 w zw. z art. 85 § 1 w zw. z art. 7 i w zw. z art. 77 K.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i nie wyjaśnienie przyczyn rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.p.z.p. w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do: 1) inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim - wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa; 2) inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta; 3) inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych - wojewoda. Stosownie z kolei do art. 53 ust. 4 pkt 15 u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem wojskowym - w odniesieniu do stref ochronnych terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Przy tym zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W tym miejscu wskazać należy, że z art. 106 § 1 i § 2 K.p.a. wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Jak wskazuje się w doktrynie, z art. 106 § 1 i § 2 K.p.a. wynika, że przystąpienie organu do realizacji obowiązku współdziałania stanowi wyłączną podstawę do podjęcia czynności procesowych przez organ obowiązany (współdziałający). Ten ostatni nie może bowiem wszcząć postępowania w kwestii zajęcia stanowiska z urzędu. Nie jest także możliwe skuteczne żądanie wszczęcia tego postępowania przez stronę postępowania głównego. Tylko zwrócenie się przez właściwy organ uruchamia zdolność organu współdziałającego do podjęcia czynności procesowych w tym zakresie. O czynności tej można w istocie powiedzieć, że wszczyna postępowanie współdziałające (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, LEX 2012). Organ współdziałający nie może zatem zająć stanowiska z urzędu czy na wniosek strony, lecz dopiero po zwróceniu się do niego przez organ prowadzący postępowanie. Organ współdziałający nie jest bowiem organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz, zajmując stanowisko, w formie postanowienia rozstrzyga co do sprawy niemającej bytu samodzielnego - związanej ze sprawą główną, mając na uwadze pewne występujące w niej aspekty (por. W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, s. 220; J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, LEX 2011). Jak wynika natomiast z akt niniejszej sprawy (tj. z wniosku skarżącej z 29 września 2021 r. o ponowne uzgodnienie, wszczynającego niniejsze postepowanie), skarżąca w dniu 5 lipca 2021 r. wystąpiła do Urzędu Gminy w [...] z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Urząd Gminy w [...] w dniu 16 sierpnia 2021 r. przesłał do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej wraz z prośbą o zaopiniowanie jej przez ww. organ. Wojewódzki Sztab Wojskowy w dniu [...] sierpnia 2021 r. negatywnie zaopiniował powyższe zamierzenie inwestycyjne wskazując m.in., że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla ww. obszaru obowiązuje zakaz realizacji budowy wszelkich urządzeń mogących zakłócić pracę stacji radiolokacyjnej. Z uwagi na powyższe skarżąca, wnioskiem z 29 września 2021 r., wystąpiła do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego o ponowne uzgodnienie lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, załączając analizę obszaru występowania pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w obowiązujących przepisach prawa. Pismo to przesłała do wiadomości Urzędu Gminy w [...]. Wojewódzki Sztab Wojskowy postanowieniem z [...] października 2021 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej, ponownie negatywnie zaopiniował przedmiotową inwestycję, zaś Szef Sztabu Generalnego WP utrzymał to postanowienie w mocy. Organy obu instancji, z naruszeniem art. 106 § 1 i § 2 K.p.a., podjęły zatem rozstrzygnięcia na wniosek skarżącej, która jest inwestorem, nie zaś na wniosek organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak już natomiast wskazano powyżej, nie jest możliwe skuteczne żądanie wszczęcia postępowania uzgodnieniowego przez stronę postępowania głównego. Tylko zwrócenie się przez organ prowadzący postępowanie główne uruchamia zdolność organu współdziałającego do podjęcia czynności procesowych w tym zakresie. Inaczej mówiąc, postępowanie uzgadniające wszczyna pismo skierowane od jednego organu do drugiego. Wojewódzki Sztab Wojskowy po otrzymaniu wniosku skarżącej z 29 września 2021 r. o ponowne uzgodnienie inwestycji, powinien był zatem zastosować art. 61a § 1 K.p.a. i odmówić wszczęcia tego postępowania. Rozpoznając natomiast wniosek skarżącej organy orzekające w sprawie naruszyły art. 106 § 1 i § 2 K.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] października 2021 r. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę stanowisko przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku, jak również zwrócą uwagę, że jeśli postępowanie administracyjne wywołane podaniem (wnioskiem) zostało wszczęte (mimo braku podstaw do jego wszczęcia) i pewne czynności zostały w jego ramach przeprowadzone, to wówczas powinno ono zostać umorzone. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy, na które to koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł oraz wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.