VII SA/Wa 2762/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. L. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], na podstawie art. 61 a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, znana dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu pism T. K. z dnia [...] października 2004 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. W. w W., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż pismami z dnia [...] października 2004 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2010 r. T. K. poinformowała Inspektorat o "nieprawidłowościach dot. budynku mieszkalnego przy ul. W.(dawniej [...]) w W.". Wobec powyższego w dniu [...] czerwca 2012 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoru Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził oględziny, w wyniku których stwierdzono, że na nieruchomości przy ul. W. w W. znajduje się budynek mieszkalny. Został on wybudowany w 1967 r., zaś jego właścicielem jest J. S.. W trakcie oględzin okazano: decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1966 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego przy ul. W. w W., dokument potwierdzający zatwierdzenie w dniu [...] kwietnia 1966 r. projektu budynku mieszkalnego przez architekta dzielnicowego, oraz decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1968 r., znak: [...], o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. W. w W., zaświadczenie o zgodności ze stanem technicznym przedłożonego planu inwentaryzacyjnego budynku mieszkalnego z dnia [...] lutego 1977 r., rysunki techniczne z rzutami budynku oraz planem zagospodarowania. Przeprowadzone oględziny nie wykazały występowania nieprawidłowości i jakichkolwiek odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji oraz udzielonego pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Dalej, organ podniósł, iż pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z prośbą o przekazanie dokumentów dotyczących przedmiotowego budynku mieszkalnego. Przy piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] zostały przekazane dokumenty dotyczące przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z dokumentów tych wynika, że Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] maja 1966 r. udzieliło pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. W. w W., zaś decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1968 r., znak: [...], udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Wobec powyższego, organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany wykonany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz użytkowany jest zgodnie z udzielonym pozwoleniem na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przywołał przepis art. 28 k.p.a, zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz wskazał, iż T. K. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Nieruchomości należące do T. K. nie graniczą bowiem bezpośrednio z nieruchomością, na której użytkowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny, jak również nie znajdują się w strefie oddziaływania inwestycji zlokalizowanej na przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczył, że samo zainteresowanie sprawą świadczy jedynie o posiadaniu interesu faktycznego i nie może być podstawą do przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym, o co wnioskodawczyni wnosiła przy piśmie z dnia [...] maja 2012 r. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła T. K., zarzucając, że zostało podjęte bez rozpoznania jej wniosku z dnia [...] maja 2012 r., o uznaniu jej za stronę w postępowaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia T. K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił, co legło u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu oraz stwierdził, że podziela stanowisko zajęte przez organ powiatowy odnośne tego, iż w omawianym przypadku brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie T. K., bowiem wnioskodawczyni nie legitymuje się przymiotem strony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści tego przepisu, zdaniem organu odwoławczego, wynika, iż pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem lub obowiązkiem wyprowadzonymi z konkretnie oznaczonego przepisu prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Dalej, organ wywiódł, iż od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W takiej sytuacji wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu, co do zasady, wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a., zaś o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentów składających się na akta administracyjne niniejszej sprawy, w żaden sposób nie wynika, aby T. K. dysponowała interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., co zresztą w jego ocenie, zostało prawidłowo dowiedzione przez organ powiatowy. Kwestie zaś podniesione przez skarżącą w zażaleniu są niezasadne i jako takie pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczył także, że organ I instancji w treści zaskarżonego postanowienia odniósł się do wniosku T. K. z dnia [...] maja 2012 r., wobec czego zajął stosowne stanowisko również w tym aspekcie. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. K.. Skarżąca zarzuciła organowi stopnia powiatowego, iż swoje rozstrzygnięcie oparł na wybiórczej dokumentacji i nierzetelnej analizie przywołanych faktów. Wskazała, iż dom, który powstał na działce będącej fragmentem ulicy wybudowany został bez uprzedniej decyzji wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania terenu, bez decyzji wyrażającej zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę wydanego J. O. na S. S., a nade wszystko jego gabaryty są zawyżone w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego z dnia [...] kwietnia 1966 r. Zaznaczyła, że sporny budynek powstał na gruncie ulicznym, który dla domu W. (obecnie W.) stanowił drogę komunikacyjną. T. K. nie zgodziła się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ, odnośnie braku przymioty strony, ze względu na okoliczność, iż jej nieruchomość nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek oraz, iż nie leży w strefie oddziaływania obiektu. Wskazała, że ulica, na którą miała wyjeżdżać z domu W., a na której powstał dom W. musiała bezpośrednio graniczyć. W jej ocenie, również dzisiaj, gdy dom W.(dawny [...]) jest pozbawiony (drogi dojazdowej) dostępu do drogi publicznej, a jedyną drogą komunikacyjną jest przejście piesze należące zarówno do jej nieruchomości, jak i nieruchomości, na której powstał dom W.(dawniej [...]), trudno uznać, że dom W. nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji W.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Biorąc pod uwagę wyżej wymienione kryteria Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem. Na wstępie należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji (postanowienia) w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia). Stosownie bowiem do treści art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji (postanowienia) winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Należy również podkreślić, iż przepis art. 61a § 1 k.p.a. może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Nie może jednak budzić wątpliwości, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie ww. przepisu, powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych (np. strona występuje w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów), czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia. W innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądanie następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć doszło do naruszenia powołanych przepisów. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2012 r., którym organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił T. K. wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie nieruchomości położonej przy ul. W. w W.. Organy stanęły na stanowisku, iż T. K. nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zauważyć należy, że pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W procesie inwestycyjnym interes prawny najczęściej wywodzi się z ustawy Prawo budowlane, a podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., który brzmi: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu, trzeba przez to rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, jako wadliwe należy uznać dokonanie oceny interesu prawnego strony jedynie przez pryzmat art. 28 k.p.a. Charakter sprawy, który sprowadzał się do oceny legalności posadowienia budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. W. w W., przemawiał za tym, aby przymiot wnioskodawczyni, zbadać w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W szczególności organy winne były ocenić, czy nieruchomość będąca własnością T. K. znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jednakże te ustalenia powinny być dokonane po wszczęciu postępowania administracyjnego, a nie we wstępnej jego fazie, zakończone zaś wydaniem decyzji merytorycznej. Ponadto stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie ustalenia stanu faktycznego, jakie zostały poczynione przez organy nadzoru budowlanego jednoznacznie wskazują na to, że w niniejszej sprawie doszło de facto do przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Organy wskazały, iż czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...] czerwca 2012 r. nie wykazały nieprawidłowości i jakichkolwiek odstępstw od decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1966 r., o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i zatwierdzonego nią projektu budowlanego oraz decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1968 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu. Świadczy to zaś o tym, iż organy obu instancji wadliwe zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. Tego rodzaju rozważania nie mają bowiem oczywiście charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej, ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu oraz przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokona ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ww. ustawy.