VII SA/Wa 2764/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2013 r. sprawy ze skargi P. W., E. W., R. N. i J. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Wojewoda [....] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 z zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. dalej: k.p.a.), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] uchylił postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem nr dz. nr ew. [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Wydając powyższe postanowienie organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny. Inwestor – [...] w [...] złożył wniosek o pozwolenie na budowę w dniu 26 czerwca 2012 r. Przed wszczęciem przedmiotowego postępowania oraz po jego wszczęciu do organu wpłynęły pisma od współwłaścicieli działek nr [...] obr [...] przy [...] – R. N. i J. D. - informujące, że toczy się postępowanie w sprawie zmiany umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja, tj w sprawie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] października 2000 r. orzekającej o ustanowieniu prawa do nieruchomości przy [...] oraz o odmowie zwrotu części gruntu, o pow. 487 m2, który przekazany został wcześniej w użytkowanie wieczyste na rzecz [...] Współwłaściciele nieruchomości [...] wnieśli o uznanie za stronę w postępowaniu i o niewydawanie jakichkolwiek decyzji zezwalających na budowę na działkach nr [...] i [...]. Według posiadanych przez organ administracyjny informacji współwłaściciele nieruchomości Smoleńska 90 wnieśli też wcześniej do Sądu Rejonowego [...] w [...] o ustanowienie drogi koniecznej do ich posesji [...], m.in. na dz. nr [...]. Postępowanie to zostało zawieszone w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie zmiany części decyzji nr [...]. W dniu [...] lipca 2012 r. do organu wpłynęła decyzja nr [...] z dnia.[ lipca 2012 r. o odmowie zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nr [...]. Współwłaściciele działki przy [...] złożyli do Sądu Okręgowego [...] w [...] pozew o stwierdzenie nieważności umowy . W dniu 13 sierpnia 2012 r. R. N., J. D. oraz P. W. wnieśli o zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na dz. nr ew. [...] i [....] obr. [...]przy ul. [...] w [...] na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent [...] z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem nr dz. nr ew. [...] i [...] obr. [[...]przy ul. [...] w [...]. Na ww. postanowienie zażalenie złożyła podnosząc, że mimo iż jest użytkownikiem wieczystym dz. nr ew. [...] i [...] nie posiada wiedzy o żadnym postępowaniu dotyczącym ww. działek, na które powołuje się organ I instancji. Po rozpatrzeniu zażalenia inwestora [...] Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniesienie do Sądu Okręgowego pozwu o stwierdzenie nieważności umowy o użytkowaniu wieczystym bądź wniesienie do Sądu Rejonowego powództwa o ustanowienie drogi koniecznej przez teren inwestycji nie ma bezpośredniego wpływu na wynik postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Działki stanowiące teren inwestycji, na dzień wydawania niniejszego postanowienia, są w użytkowaniu wieczystym inwestora, nie są obciążone służebnością na rzecz właściciela dz. nr ew. [...], czy też jakimkolwiek zastrzeżeniem - co potwierdzone jest treścią księgi wieczystej [...]. Treść księgi wieczystej założonej dla działek nr [...] i [...] należy potraktować jako prawomocne rozstrzygnięcie, które umożliwia stwierdzenie, czy inwestor posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też jest w swoimi prawie ograniczony. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że J. D., E. Wi., P. W. i Z. W. są współwłaścicielami działki nr ew. obr. [...]. Działka nr ew. [...]nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, oddzielona jest około 15 metrowym pasem działki nr ew. [...]. W aktach sprawy brak jest natomiast jakiejkolwiek informacji na temat praw jakie przysługują D. G. oraz R. N. w stosunku do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji projektowanej na dz. nr ew. [...] i [...]. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszoinstancyjny winien na podstawie przedłożonej przez inwestora dokumentacji wyznaczyć obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, który zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu i na tej podstawie ustalić krąg podmiotów posiadających staus strony postępowania, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, czego organ pierwszoinstancyjny nie uczynił. Skargę na postanowienie Wojewody [...] wnieśli P. W., E. W., R. N. i J. D. wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący wnieśli o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniesli, że wynik postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym [...] stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o udzielenie pozwolenie na budowę, albowiem służebność przechodu i przejazdu przez działki nr [...] i [....] od wielu lat przebiega jedną trasą i tworzy drogę wewnętrzną, z której od wielu lat korzystają m.in. skarżący. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest również wynik postępowania o stwierdzenie nieważnosci umowy oddającej grunt w użytkowanie wieczyste albowiem rozstrzygnięcie sądu powszechnego w tym zakresie może spowodowac utratę prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Z tych względów Wojewoda wadliwie uznał, że rozstrzygnięcia sądów powszechnych nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jego uchylenie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa materialnego i z procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia), względnie stwierdzenie nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżonym postanowieniem organ uchylił kontrolowane przez siebie, na skutek wniesionego zażalenia, postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wydając to rozstrzygnięcie organ uznał, że postępowania toczące się przed sądem powszechnym nie mogą stanowić zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd, że przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwy organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia należy do właściwości innego organu. Postępowanie w zawieszonej sprawie zostało wszczęte na wniosek inwestora – RSM "[...]" i dotyczyło zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem m.in. na działkach nr ew. [...], [...]. Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że do wniosku o pozwolenie na budowę Spółdzielnia dołączyła wymagane przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Z wpisów do Księgi Wieczystej wynika, że Spółdzielni przysługuje prawo do użytkowania wieczystego tych nieruchomości. A zatem rację ma organ odwoławczy twierdząc, że w dacie wydawania postanowienia inwestor dysponował prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane i brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania tego prawa. Zgodnie bowiem z uregulowaną w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361) zasadą rękojmi dobrej wiary ksiąg wieczystych, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Jednocześnie ustawa ta w art. 8 wprowadza ograniczenie tej zasady wskazując, że rękojmię dobrej wiary publicznej ksiąg wieczystych wyłącza wzmianka o wniosku, o skardze na orzeczenie referendarza sądowego, o apelacji lub kasacji oraz ostrzeżenie dotyczące niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. Biorąc pod uwagę konieczność bezpieczeństwa obrotu nieruchomościami wyjątki od określonej w art. 5 zasady określone expressis verbis w ustawie, nie podlegają wykładni rozszerzającej. A zatem jedynie wpisana do księgi wzmianka o toczącym się postępowaniu mogłaby stanowić podstawę uznania, że toczące się postępowania dotyczące własności nieruchomości inwestycyjnej. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Bezsporne jest bowiem, że żadne z ww. postępowań nie zostało ujawnione w Księdze Wieczystej, a co za tym idzie brak jest również podstaw do kwestionowania praw inwestora do nieruchomości. Jedynie na marginesie wskazać należy, że postępowanie w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej zostało zawieszone, co tym bardziej uzasadnia twierdzenie o braku podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – ustanowienia drogi koniecznej skoro postępowanie takie nie toczy się przed sądem powszechnym, a z całą pewnością dla wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę nie jest niezbędne ustanowienie drogi koniecznej na działce inwestycyjnej. I wreszcie wskazać należy, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 w zw. z art. 125 k.p.a. Jego analiza nie pozwala nawet na stwierdzenie, które z postępowań wskazanych przez wnioskodawców stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak sporządzone uzasadnienie nie pozwalało organowi odwoławczemu na prawidłową ocenę postanowienia organu pierwszej instancji, co również uzasadniało konieczność jego uchylenia. Na marginesie niniejszych rozważań podnieść również należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że przepis ten nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia (wymaga – po uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego lub umarzającego postępowanie w sprawie). Nie może przy tym ujść uwadze, że co do zasady organ odwoławczy dokonując wyboru treści rozstrzygnięcia związany jest katalogiem tych rozstrzygnięć określonym w art. 138 § 1 pkt 1 – 3 i § 2 k.p.a. A zatem w wyniku rozpoznania środka odwoławczego organ ten nie może zakończyć postępowania w odmienny sposób niż wynika to z treści tego przepisu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie III SA 2585/02, Lex 148901). Zasada ta może podlegać jednak pewnym ograniczeniom (wyjątkom) w sytuacji, gdy przepisy wskazują na jedynie "odpowiednie" stosowanie art. 138 k.p.a. W literaturze wiele miejsca poświęca się kwestii "odpowiedniego zastosowania przepisów" prawa. Przede wszystkim wskazuje się, że "odpowiednie" stosowanie przepisu nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je zastosować. "Odpowiednie" stosowanie przepisu może bowiem prowadzić albo do potrzeby zastosowania przepisu: 1) "wprost", albo do 2) zastosowania tych przepisów po dokonaniu ich pewnych zmian tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju sprawy; albo wreszcie 3) określone przepisy w ogóle nie będą miały zastosowania ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby być stosowane odpowiednio (tak m.in. G. Łaszczyca w G. Łaszczyca, A.Martysz, A.Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom III). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skoro – mimo wniosku - organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie działając z urzędu, to organ odwoławczy, nie podzielając stanowiska co do zasadności zawieszenia postępowania winien jedynie uchylić to rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.