VII SA/Wa 2764/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz skarżącego Starosty [...] kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2015r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015r nakładające na Starostę [...] karę pieniężną w wysokości 4.500 zł za 9 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] października 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę polegającą na nadbudowie garażu i tarasu o część mieszkalną przyległą do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] przyjął, że 65-dniowy termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane zainicjowany został wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r., zaś całe postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę w powyższej sprawie trwało 92 dni. Odliczając okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane oraz 18 dni z tytułu oczekiwania na stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wojewoda [...] - uznał, iż w sprawie doszło do 9 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, skutkującego karą pieniężną w wysokości 4.500 zł. Po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z faktem, iż w sprawie doszło do 9-dniowego przekroczenia terminu, przewidzianego na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podzielił również stanowisko Wojewody, co do okoliczności podlegających odliczeniu na podstawie art. 35 ust 8 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego zachodzi jednak konieczność korekty ustaleń Wojewody [...] w zakresie ram czasowych samego postępowania, jak i okresu podlegającego odliczeniu, lecz dokonana korekta pozostaje bez wpływu na fakt stwierdzenia zasadności samej kary i jej wymiaru. Wskazując na treść art. 57 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że początek biegu 65- dniowego terminu rozpoczyna się od dnia następnego po wpływie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, który wpłynął [...] lipca 2015r. Tym samym za pierwszy dzień biegu terminu uznać należy dzień [...] lipca 2015r i w konsekwencji całe postępowanie trwało 91 dni, a nie jak ustalił organ pierwszej instancji 92 dni. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od czasu trwania postępowania nie można odliczyć dnia [...] września 2015r, co uczynił Wojewoda [...]. W tym bowiem dniu Starosta [...] działając na podstawie art. 39 ust 3 Prawa budowlanego skierował pismo do konserwatora zabytków o uzgodnienie wniosku o pozwolenie na budowę, a więc podejmował działania w toku postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...] wskazując, że oczekiwanie na stanowisko konserwatora zabytków w zakresie uzgodnienia wniosku o pozwolenie na budowę stanowi okoliczność podlegającą odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane i wstrzymuje bieg 65-dniowego terminu, jaki organ ma na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do stwierdzenia Starosty [...] dotyczącego odliczenia na podstawie art. 35 ust 8 ustawy Prawo budowlane również terminu przewidzianego na złożenie ewentualnego zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, dlatego też nie podzielił stanowiska Starosty [...] dotyczącego nie wliczenia do terminu 65 dni okresu oczekiwania na uzyskanie waloru ostateczności postanowienia konserwatora zabytków. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odliczeniu podlega tylko okres 17 dni, w którym Starosta [...] faktycznie oczekiwał na stanowisko organu konserwatorskiego. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że organy architektoniczno-budowlane przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę są związane terminami załatwienia sprawy określonymi w art. 35 k.p.a., podczas gdy Starosta [...] pierwszą czynność procesową podjął dopiero w 61 dniu postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta [...], zarzucając, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Skarżący za nieuprawnione uznał twierdzenia organów, jakoby 7-dniowego terminu przewidzianego dla strony na wniesienie zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie uzgodnienia wniosku o pozwolenie na budowę (wydawane w trybie art. 106 § 5 k.p.a.), nie odliczało się od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego czas niezbędny do dokonania uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z Konserwatorem Zabytków liczony jest od momentu nadania (wysłania) projektu decyzji o pozwoleniu na budowę do czasu uzyskania ostatecznego postanowienia uzgadniającego i nie jest on wliczany do 65 - dniowego terminu na załatwienie sprawy pozwolenia na budowę. Nie jest zatem wliczany do tego terminu czas niezbędny na złożenie i rozpatrzenie zażaleń, a także czas doręczenia postanowień wydanych w postępowaniu zażaleniowym. A zatem skoro postanowienie Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r. uzyskało przymiot ostateczności z dniem [...] października 2015 r. to dopiero od dnia następnego Starosta mógł dalej procedować w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialno prawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 35 ust 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Natomiast w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego określone zostały zdarzenia i czynności, które na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w ust 6 art. 35 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust 8 - do terminu, o którym mowa w ust 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił zarzutu skarżącego, iż opóźnienie wydania decyzji spowodowane było oczekiwaniem aż postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. uzyska przymiot trwałości. Kwestia dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 106 § 1 k.p.a. przed rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. została wyjaśniona w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7). Zgodnie z zasadą zawartą w ww. uchwale "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a.". W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że z formalnego, procesowego punktu widzenia wniesienie zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska rzeczywiście nie wstrzymuje jego wykonania, zgodnie z art. 143 k.p.a. Należy jednak podnieść, że " wykonanie" takiego aktu nie polega, jak w innych wypadkach, na realizacji uprawnień lub obowiązków z niego wynikających, ale na wydaniu decyzji w sposób zdeterminowany tym aktem. Organ prowadzący postępowanie główne może korzystać ze stanowiska organu współdziałającego dopiero wtedy, gdy postanowienie zawierające stanowisko innego organu jest ostateczne. Kontrowersyjna zatem kwestia wykonalności postanowienia przewidzianego w art. 106 § 5 k.p.a. ustępuje warunkowi jego trwałości, który ma podstawowe znaczenie dla realizacji prawdy obiektywnej. Zasada legalności ( art. 6 k.p.a. ) nie pozwala organowi prowadzącemu postępowanie główne oprzeć się na niestabilnej opinii ( stanowisku ) organu współdziałającego bez narażenia się na późniejszy zarzut naruszenia prawa. Trafnie skarżący podnosi, że od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy odliczyć okres oczekiwania na uzyskanie waloru ostateczności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2013 r. Czas ten należy zakwalifikować jako okres opóźnienia spowodowany przyczynami niezależnymi od organu (art. 35 ust 8 Prawa budowlanego). W ocenie sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.