VII SA/Wa 2764/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...]. z siedzibą w [...] jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w następującym stanie sprawy: Pismem z 16 maja 2016 r. K. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udzielenie informacji, czy stan techniczny dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] nie zagraża zdrowiu i życiu mieszkańców. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] 14 czerwca 2016 r. przeprowadził kontrolę stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. W wyniku czynności kontrolnych organ powiatowy stwierdził ubytki w tynkach zewnętrznych budynku, nieodpowiedni stan techniczny pokrycia dachowego (ubytki w łatach drewnianych na poddaszu budynku, ubytki dachówek ceramicznych w pokryciu), zły stan techniczny okien drewnianych na klatce schodowej i w lukarnach, przecieki obróbek blacharskich (rynien i rur spustowych od strony południowej budynku). Ponadto, organ I instancji ustalił, że zalecenia wymienione w protokołach okresowych kontroli zostały wykonane, tj. udrożniono wentylację kuchni i pokoju w lokalu nr [...], wentylację łazienki w lokalu nr [...], wentylacji pokoi przy piecach węglowych oraz nawiew powietrza pieców węglowych w lokalu nr [...]. Po wykonaniu ww. robót w dniu kontroli przewody kominowe były drożne i posiadały prawidłowy ciąg. Budynek pomimo tego, że nie znajduje się w stanie technicznym zagrażającym życiu, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, wymaga wykonania niezbędnych robót remontowych. Stan techniczny omawianego budynku nie odpowiada obowiązujących przepisom. Pismem z 29 czerwca 2016 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku. Następnie, PINB w [...] decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 w zw. z art. 61 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), nakazał Dyrektorowi [...] wykonać w określonym terminie roboty budowlane w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na działce ozn. nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] polegające na: 1) remoncie pokrycia dachowego, tj. naprawie lub wymianie łat drewnianych i uzupełnienia ubytków dachówki ceramicznej, 2) naprawie lub wymianie okien drewnianych na klatce schodowej i lukarnach, 3) naprawie lub wymianie obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych od strony południowej budynku, 4) remoncie elewacji budynku - uzupełnieniu ubytków w tynku zewnętrznym i pomalowaniu tynków farbą elewacyjną. [...] WINB decyzją z [...] października 2016 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dalej, PINB w [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] nakazał [...] oraz Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...] wykonać określone roboty budowlane w przedmiotowym budynku. [...] WINB decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...], uchylił zaskarżoną decyzję z [...] stycznia 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał w szczególności na to, że nie ustalono jednoznacznie, czy w budynku objętym postępowaniem funkcjonuje wspólnota, i czy wspólnota ta rzeczywiście jest zarządcą obiektu mogącym wykonywać nałożone obowiązki. Nadto organ ten wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ powiatowy winien podjąć wszelkie kroki niezbędne celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym ponownie przeprowadzić oględziny obiektu i rozważyć konieczność zastosowania art. 81c Prawa budowlanego. I dalej, PINB w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz.1332), oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), nałożył na [...] i Wspólnotę Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w [...], obowiązek sporządzenia w określonym terminie oceny stanu technicznego ww. budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] ze wskazaniem zakresu robót budowlanych mających na celu usunięcie ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowości. Zażalenie na postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. wniosła w terminie Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] września 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu [...]WINB podał, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mają prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych np. z prowadzeniem robót. Otrzymane informacje oraz dokumenty mają na celu umożliwienie przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. W przypadku powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych organ może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie (art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego). Uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ma charakter dowodowy. Postępowanie, w którym jest ono podejmowane jest bądź częścią innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego ustawą Prawo budowlane, bądź ma doprowadzić do wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. [...] WINB wskazał przy tym, że organ I instancji lakonicznie wykazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi uzasadniona wątpliwość co do stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w [...] (skupiając się głównie na wyjaśnieniu adresata obowiązku), mimo tego, w ocenie organu, zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że stan techniczny budynku jest zły i konieczne jest sporządzenie oceny jego stanu technicznego. Konieczności sporządzenia żądanej oceny technicznej nie zakwestionowała Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w [...]; w zażaleniu podniosła, że stan techniczny obiektu jest poważnym zagrożeniem m.in. w zakresie dachu, jak i silnego zagrzybienia ścian. Ponadto, w zażaleniu Wspólnota Mieszkaniowa zawarła wniosek o zwolnienie z obowiązku posiadania przez osobę sporządzającą ocenę techniczną aktualnego zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, argumentując, że jeden z członków zarządu wspólnoty, będący na emeryturze, posiada uprawnienia budowlane. [...] WINB wyjaśnił w tym kontekście, że obowiązek legitymowania się przez osobę sporządzającą ocenę techniczną aktualnego zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego nie wynika z uznaniowości organów nadzoru budowlanego, ale z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl którego "podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności." W ocenie [...]WINB, tylko sporządzenie opracowania technicznego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane będzie stanowiło pełnowartościowy materiał dowodowy, w oparciu o który organ wyda decyzję administracyjną, zatem organ odwoławczy nie przychylił się do ww. wniosku Wspólnoty. Odnosząc się do pozostałej argumentacji zażalenia organ II instancji uznał, że pozostają one bez wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2017 r. nr [...],[...] z siedzibą w [...] wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 i art. 29 k.p.a. poprzez błędne skierowanie decyzji do Spółki, jako właściciela części lokali w nieruchomości przy ul. [...] w [...] oraz osobno do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w [...], w sytuacji, gdy w sprawach, w których postępowanie dotyczy części wspólnych nieruchomości (jak w przedmiotowej sprawie), a w nieruchomości funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, stroną postępowania w sprawach dotyczących tych nieruchomości winna być tylko wspólnota mieszkaniowa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, niemniej z innych przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. Z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa, za konieczne Sąd uznał uchylenie nie tylko zaskarżonego postanowienia, ale też postanowienia go poprzedzającego. Przed wskazaniem powodów takiej oceny, Sąd zauważa, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] WINB z [...] września 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego, którym to nakazano przedłożenie oceny technicznej wielorodzinnego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] w zakreślonym terminie. Zważyć przy tym trzeba, że postanowienia te zapadły w trakcie prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego postępowania dotyczącego ww. obiektu, które to uruchomiono w czerwcu 2016 r. (mając na uwadze ustalenia dotyczące ww. budynku poczynione podczas kontroli wykonanej w oparciu o art. 81 ust. 4 ww. ustawy, w dniu 16 czerwca 2016 r.). Po tej dacie organ I instancji kilkakrotnie orzekał w sprawie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - wskazując na stwierdzone nieprawidłowości i formułując obowiązki w celu ich usunięcia, a jego orzeczenia wprawdzie były eliminowane, niemniej tylko z uwagi na wątpliwości dotyczące stron postępowania, w tym adresata decyzji, a nie zakresu stwierdzonych nieprawidłowości. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że podstawę prawną tych orzeczeń (tj. zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia) stanowi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W ocenie Sądu, stosując ten przepis -w okolicznościach sprawy- nie wykazano wystąpienia przesłanek, od których zaistnienia uzależniono jego prawidłowe zastosowanie, czym też dopuszczono się jego naruszenia w stopniu istotnym. Uzasadniając taką ocenę Sąd zauważa, że postanowienie przewidziane w ww. przepisie art. 81c ust. 2, o charakterze dowodowym, może być wydane tylko w sytuacji, gdy wyjaśnienie wątpliwości – dotyczących m. in. stanu technicznego obiektu, wymaga wiedzy specjalistycznej. Ustawodawca posłużył się w tej kwestii sfomułowaniem: "powstanie uzasadnionych wątpliwości". Taka redakcja przepisu wskazuje więc na to, że nałożenie na jego podstawie obowiązku wymaga spełnienia ww. warunku, co w motywach rozstrzygnięcia organ powinien wskazać i uzasadnić. Zatem, zastosowanie art. 81c ust. 2 należy uznać za uprawnione jedynie wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wystąpiłyby uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego budynku, których organy nie byłyby w stanie rozstrzygnąć, nawet przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują. Jak zauważa się w tym kontekście w orzecznictwie, "nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Dopiero w odniesieniu do kwestii, co do których wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, zasadne jest skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego" (v. wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 149/16). Zatem, przepis art. 81c ust. 2 ww. ustawy, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia m in. stanu technicznego obiektu budowlanego, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy to organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany; nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wykazano potrzeby zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Stosując ten przepis organ I instancji, nie zawarł żadnego uzasadnienia w jego kontekście. Ważnym przy tym jest, że przed wydaniem postanowienia na jego podstawie, przedstawiciele PINB w [...] przeprowadzili w dniu 5 lipca 2017 r. po raz kolejny kontrolę obiektu sporządzając z tej czynności protokół oraz notatkę służbową. We wskazanej notatce opisali stan techniczny kontrolowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ze wskazaniem na stwierdzone nieprawidłowości; jednocześnie z obu ww. dokumentów nie wynika, aby powstały na tym etapie w sprawie jakiekolwiek wątpliwości co do stanu tego obiektu i koniecznym byłoby uzyskanie wiadomości specjalnych. Na takie też nie wskazał PINB w [...] w uzasadnieniu swojego postanowienia z [...] sierpnia 2017 r. wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Można stwierdzić, że postanowienie to pozbawione jest prawidłowego uzasadnienia, bo nie sposób na jego podstawie ustalić przyczyn, dla których skorzystanie z art. 81c ust. 2 w tej sprawie okazało się konieczne. Braki w tym zakresie dostrzegł wprawdzie [...] WINB, niemniej również nie wykazał spełnienia przesłanek określonych w ww. przepisie, a więc uchybienia tego nie "naprawił". Stwierdzenie, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym nie jest bowiem równoważne ze stwierdzeniem zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Znamienne jest przy tym także, że na wcześniejszym etapie tego postępowania, organ I instancji nie miał problemu z ustaleniem w sprawie zakresu nieprawidłowości, jak i sformułowaniem obowiązków w celu ich usunięcia (v. decyzje tego organu). W takich okolicznościach postanowienia wydane w sprawie nie mogły się ostać. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że z uwagi na stwierdzone uchybienie, co najmniej przedwczesne okazały się zarzuty i argumenty skargi, dotyczące adresata obowiązku sformułowanego w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Niemniej, Sąd stwierdza, że jeśli organ powiatowy orzekając ponownie w sprawie uzna za konieczne nałożyć jednak obowiązek przewidziany w tym przepisie, to winien także wziąć pod uwagę, że należy go skierować do jednego z podmiotów określonych w ust. 1 art. 81c, czyli do właściciela lub zarządcy obiektu, a więc w istocie: do podmiotu odpowiedzialnego za stan obiektu. Przy czym, użyty w ww. przepisie spójnik "lub" (alternatywa łączna), oznacza, że sformułowany obowiązek winien być nałożony na ten podmiot, który w chwili rozstrzygania sprawy faktycznie dysponuje/zarządza obiektem, i który tym samym zapewni wykonanie nałożonego obowiązku. W konsekwencji, zdaniem Sądu, ustalając adresata orzeczenia, organ powiatowy winien ustalić faktycznego zarządcę spornej nieruchomości – zważywszy na występujący w tle sprawy spór pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości przy ul. [...] w [...] a skarżącą Spółką [...]. Na to też w istocie wskazał [...] WINB w decyzji kasacyjnej wydanej w sprawie [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Podsumowując, orzekając ponownie w sprawie, PINB w [...] winien raz jeszcze rozważyć konieczność zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, kierując się przy tym powyżej poczynionymi uwagami Sądu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy, uwzględniając wysokość wpisu od skargi.