VII SA/Wa 277/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012r., Nr [...] nakładające na P.S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. grzywnę w wysokości 50.000,00 zł. (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych), w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2012r., Nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Po upływie terminu przewidzianego na usunięcie przez P.S.A. Oddziałowi Gospodarowania Nieruchomościami w K. nieprawidłowości wskazanych w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011r., nr [...], przeprowadzono w dniu [...] stycznia 2012r. kontrolę, która wykazała, że część nakazanych robót została wykonana, a mianowicie wymieniono osłony przeciwporażeniowe, natomiast nie wykonano oczyszczenia i zabezpieczenia antykorozyjnego konstrukcji stalowej w tym blachy spodniej pomostu, elementów stopni schodów, dźwigarów głównych i filarów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniem z dnia [...] lutego 2012r., nr [...] wezwał P.S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. do wykonania obowiązku określonego w decyzji nr [...] w części nakazującej oczyszczenie i zabezpieczenie antykorozyjne konstrukcji stalowej, w tym blachy spodniej pomostu kładki, elementów stopni schodów, dźwigarów głównych i filarów. Po bezskutecznym upływie 7 dni, wystawił w dniu [...] lutego 2012r. tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2012r., nr [...] utrzymanym w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...] uznał zarzuty wniesione przez zobowiązanego pismem z dnia [...] marca 2012r. za nieuzasadnione. Zaś postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania wykonania własnego postanowienia. W świetle ww. ustaleń, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2012r., Nr [...] nałożył na P.S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. grzywnę w wysokości 50.000,00 zł. (pięćdziesiąt tysięcy złotych), w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] lutego 2012r., nr [...] oraz wezwał ww. spółkę do wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 7 dni, gdyż w przeciwnym razie orzeczone zostanie wykonanie zastępcze, na koszt zobowiązanego. W uzasadnieniu organ wskazał, że wysokość grzywny ustalił na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przy czym wymierzył ją w najwyższej dopuszczalnej dla podmiotów niebędących osobami fizycznymi wysokości, ponieważ nałożenie grzywny tylko w tej wysokości powinno spowodować wykonanie przez zobowiązanego obowiązku. Przy jej ustalaniu organ wziął pod uwagę postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego obiektu, przyczyny niewykonania naprawy przedmiotowego obiektu, zwłokę w wykonaniu nałożonego obowiązku, a także fakt, że nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowej kładki dla pieszych jest spowodowany wieloletnim brakiem dbałości właściciela. Na skutek wniesionego przez P.S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. zażalenia, zapadło opisane na wstępie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłani do uchylenia nałożonej grzywny. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, że nie zgadza się z argumentem o niezasadności wykonania wskazanych w przedmiotowej decyzji zabezpieczeń antykorozyjnych i malarskich w związku z planowaną rozbiórką przedmiotowej kładki, ponieważ nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe. Roboty rozbiórkowe przedmiotowej kładki nie zostały rozpoczęte, a czynności przygotowawcze do rozbiórki są prowadzone od wielu miesięcy (same uzgodnienie tymczasowej organizacji ruchu na czas rozbiórki jest prowadzone od 29 maja 2012 r.). Grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Jednocześnie podał, że zgodnie z art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny - o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte - podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na jego wniosek. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, za zgodą organu wyższego stopnia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie wniosły P.S.A. z siedzibą w W., dochodząc uchylania postanowień organów obu instancji. Zdaniem skarżącej zastosowanie środka egzekucyjnego nie jest celowe i nie ma wpływu na wykonanie obowiązku, gdyż spółka P.S.A. część decyzji wykonała, a ze względu na ekonomiczną nieopłacalność dalszej części remontu kładki, przystąpiła do realizacji jej rozbiórki. W tym celu zleciła opracowanie projektu wykonania rozbiórki, a z przyczyn niezależnych od projektanta tj. ciągłej odmowy uzgodnienia przez Gminę K. organizacji ruchu drogowego na okres wykonywania prac rozbiórkowych, opracowanie projektu opóźniło się i uniemożliwiło rozpoczęcie oraz zakończenie prac w planowanym terminie. Roboty rozbiórkowe rozpoczęto 21 listopada 2012 r. co oznacza, że obowiązki, do których przymusza nałożona grzywna nigdy nie będą wykonywane. Decyzja stała się bezprzedmiotowa, zatem egzekwowanie jej wykonania nie ma żadnego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego postanowienie organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Sąd, w pełni podziela stanowisko prezentowane w uzasadnieniu postanowień organów obu instancji. Wobec skarżącej zapadła ostateczna decyzja w przedmiocie nakazu usunięcia określonych nieprawidłowości związanych z ww. kładką. Spółka, była zobowiązana do dobrowolnego wykonania ww. decyzji. Mimo upomnienia skarżąca, co jest niesporne nie wykonała w całości nałożonych na nią obowiązków. Wydany został i skutecznie doręczony tytuł wykonawczy. Zgodnie z art. 15 § 1 ww. ustawy - egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Powyższe warunki zostały zachowane tym samym, wobec skarżącej mogła zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia. Wskazać należy, że kontrolowane orzeczenie w przedmiocie wysokości grzywny zapadły w warunkach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Orzeczenia, wydane w powyższym trybie, wymagają w szczególności kontroli zgodności z prawem w zakresie tego, czy dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic oraz, czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia, poprzez zastosowanie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek tak, że nie można organom postawić zarzutu dowolności. Rozstrzygnięcia pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają szerszego uzasadnienia niż podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania. Zdaniem Sądu, organy tym wymogom sprostały - nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wyczerpująco uzasadniając wysokość nałożonej grzywny. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, niewykonanie obowiązku należy uznać za szczególnie szkodliwe i nie do zaakceptowania tym bardziej, że dotyczyło stanu technicznego kładki dla pieszych, co może wiązać się z istotnym zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzkiego. Jak słusznie zauważyły organy grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna, a w niniejszej sprawie zobowiązanym jest osoba prawna. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, w ocenie Sądu, nie może budzić zastrzeżeń miarkowanie grzywny na kwotę 50 000 zł. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze wskazać należy, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że Sąd orzeka według stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego na dzień wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej decyzji, a wynikającego z akt sprawy. W tych warunkach, bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonych postanowień pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność, rozpoczęcia, już po wydaniu ww. aktów, prac rozbiórkowych kładki i tym samym bezprzedmiotowość wymierzenia grzywny w celu przymuszenia. Podobnie, bez wpływu na ocenę zaskarżonego i poprzedzającego postanowienia pozostają kwestie dotyczące ekonomiczniej nieopłacalności remontu kładki. W postępowaniu egzekucyjnym uregulowanym przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), organ nie może badać wadliwości, czy celowości decyzji nakładającej obowiązki objęte tytułem wykonawczym. Jak zasadnie, pouczył organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie, zgodnie z art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny - o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte - podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na jego wniosek. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, za zgodą organu wyższego stopnia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.