VII SA/Wa 277/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. i B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. S. i B. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013. R, poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. i B. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r., nakazującej inwestorowi – M. S. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce oznaczonej nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...] w - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny. Decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego oraz szczelnego osadnika ścieków, na działce nr [...] w [...] Gmina [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał roboty budowlane w związku z ustaleniem, iż inwestor odstąpił w sposób istotny od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. Odstępstwa polegały na zmianie lokalizacji obiektu względem granicy działki oraz rozbudowie budynku o ganek i pomieszczenie gospodarcze, a także zmianie wymiarów rzutu obiektu. W związku z tymi ustaleniami zobowiązano M. S. do przedłożenia oceny dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego budynku. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] maja 2012 r. inwestor przedłożył trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego wraz z oceną techniczną budynku. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. organ powiatowy wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji. Analizując ponownie złożony projekt budowlany zamienny organ uznał, iż nadal nie spełnia wymogów wynikających z § 8 i § 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462) oraz § 265 ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto w ocenie organu projekt budowlany zamienny nie rozstrzygał jednoznacznie o sposobie doprowadzenia usytuowania budynku (względem północnej granicy działki) do zgodności z warunkami wynikającymi z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konsekwencją powyższych ustaleń było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawa budowlanego nakazano M. S. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1608/14 oddalił skargę M. S. od decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. W motywach wyroku Sąd wskazał, że "skoro w niniejszej sprawie stwierdzone istotne odstąpienie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Kierownika Referatu Nadzoru Budowlanego i Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1998 r. polegało na zmianie lokalizacji, kubatury i powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku, przy czym skarżąca nie uzupełniła na wezwanie organu braków we wskazanym zakresie, to rozstrzygnięcie organu powiatowego nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych nie skutkowało doprowadzeniem robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż nie jest możliwe doprowadzenie budynku mieszkalnego na działce [...] do stanu zgodnego z prawem bowiem oznaczałoby to konieczność przesunięcia budynku w stronę południowo- wschodniej granicy o 2,50 m co jest technicznie niemożliwe, jak również rozbiórkę dobudowanego ganku i pomieszczenia gospodarczego. Wobec powyższego na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane nakazał M. S. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił powyższe ustalenia i ich ocenę dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Dodatkowo wskazał, odnosząc się do argumentacji skarżącej, że zmiana przebiegu granic pomiędzy działkami pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. wnieśli M. i B. S. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji zarzucono: a) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie faktu, że południowa część działki nr [...] o szerokości ok. 1,6 metra wzdłuż północno-zachodniej granicy z działką [...] w miejscowości [...], gm. [...] z dniem [...] stycznia 2012 r. stała się przedmiotem własności inwestorów M. i B. S., co doprowadziło do uznania (wbrew prawdzie), że obiekt budowlany jest położony zbyt blisko granic nieruchomości sąsiedniej, b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 kodeksu cywilnego w związku z art. 172 § 1 kodeksu cywilnego, poprzez błędne przyjęcie, że południowa część działki nr [...] stanowiąca pas szerokości ok. 1,6 metra wzdłuż północno-zachodniej granicy działki [...] stanowi własność małż. [...], a nie skarżących inwestorów, co spowodowało uznanie, że obiekt budowlany znajduje się zbyt blisko granicy działki, a - w konsekwencji - wydanie nakazu jego rozbiórki, c) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że zlokalizowanie obiektu budowlanego w innej odległości niż wynikająca z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co stwierdzono w wyniku ujawnienia innego stanu granic i własności niż dotychczas przyjmowany przez właścicieli oraz organy administracji, stanowi istotne odstąpienie od projektu budowlanego, mimo że inwestorzy nie podejmowali w tej mierze jakichkolwiek działań, d) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez brak zastosowania, co w konsekwencji polegało na uznaniu, że doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego (w tym w szczególności polegającym na "przybliżeniu" obiektu budowlanego do granic działki) i nakazaniu inwestorom sporządzenia projektu zamiennego i ostatecznie wydania nakazu rozbiórki . f) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bierność w podejmowaniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (w tym w szczególności - ustalenia rzeczywistego stanu własności działek budowlanych [...] i [...], przez co doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Rozwijając powyższe zarzuty skarżący wskazali, ze budynek został posadowiony na działce zgodnie z zatwierdzonym decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. projektem budowlanym oraz wydanymi wcześniej warunkami zabudowy. W 2009 r. na polecenie Starosty [...] odnowiono operat geodezyjno- kartograficzny w związku z czym stwierdzono, że północno- zachodnia granica działki nr [...] przebiega 1,5 m bliżej. Skarżący o tym fakcie dowiedzieli się dopiero jesienią 2012 r. z projektu budowlanego zamiennego. Od daty nabycia nieruchomości (dz. [...]) tj. od 1992 r. w dobrej wierze byli przekonani, że cała działka jest ich własnością, podobnie jak A. i W. R. – ich sąsiedzi, właściciele działki nr [...]. Organy nadzoru budowlanego zignorowały te okoliczności mimo, iż miały wiedzę, że przesunięcie granic nieruchomości dotyczyło nie tylko działek [...] i [...] ale także kilku innych położonych wzdłuż południowej pierzei ul. [...] w [...]. Wszystkie te zaniechania doprowadziły w konsekwencji do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a więc przyjęcia, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] jest jednocześnie granicą własności pomiędzy inwestorami, a ich sąsiadami. Tymczasem z dniem [...] stycznia 2012 r. skarżący nabyli ex lege prawo własności części działki [...], a to wąskiego 1,6 - metrowego pasa gruntu wzdłuż południowej granicy działki, graniczącego z północno-zachodnią granicą działki [...]. Obecnie złożyli w Sądzie Rejonowym w [...] wniosek o stwierdzenie nabycia z dniem [...] stycznia 2012 r. prawa własności ww. części działki [...] poprzez zasiedzenie. Pominięcie tego wątku sprawy doprowadziło organy obu instancji do błędnego ustalenia stanu faktycznego (zdaniem organów obiekt budowlany znajduje się zbyt blisko granicy działki), a w konsekwencji uznania, że doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, którego nie można zalegalizować. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2015 r., którą nakazano M. S. całkowitą rozbiórkę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego część, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Konsekwencją zastosowania trybu z art. 51 ust. 1 pkt. 5 było stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstąpienia przez inwestora od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. W sprawie nie jest sporne, że decyzją z dnia [...] kwietnia 16998 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz szczelnego osadnika ścieków na działce nr [...] w [...] gm. [...]. Decyzja ta poprzedzona została ustalonymi dla tej inwestycji warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja uprawniała inwestora do budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, dwukondygnacyjnego, niepodpiwniczonego, o nieregularnym kształcie dającym się wpisać w kwadrat o wymiarach rzutu 9,05 m x 9,35 m i zlokalizowanego w odległości 6,00 m od południowo - wschodniej strony granicy działki i w odległości 5,00 m od północno - zachodniej strony granicy działki (działka nr ewidencyjny [...]). Ustalone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego polegało na wybudowaniu przez inwestora ganku i pomieszczenia gospodarczego, których projekt nie przewidywał oraz zmianie posadowienia całego budynku względem granicy działki. Ustalenia te, w ocenie Sądu, nie są jednak kompletne. Przede wszystkim należy wskazać, że dla prawidłowego ustalenia, czy i w jakim zakresie inwestor dopuścił się istotnych od stąpień od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę organ zobowiązany jest precyzyjnie ustalić stan faktyczny sprawy. Ustalenie stanu faktycznego sprawy może nastąpić poprzez oględziny i nakazanie inwestorowi przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Z akt postępowania wynika, że oględziny zostały przeprowadzone w dniu [...] listopada 2011 r., a następnie nakazano inwestorowi, przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, który jednak nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Brak nałożenia obowiązku w tym zakresie spowodował zdaniem Sądu lukę w materiale dowodowym sprawy, która na żadnym etapie postępowania nie została uzupełniona. Organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły bowiem czy ganek i pomieszczenie gospodarcze zostały wybudowane razem z budynkiem, co stanowiłoby odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też jest to późniejsza samowola podlegająca odrębnej legalizacji. Kolejną kwestią, która została całkowicie zbagatelizowana przez organy nadzoru budowlanego jest zmiana granic działki inwestycyjnej, a także działek sąsiednich, co nastąpiło w wyniku odnowienia w 2009 r. operatu geodezyjno- kartograficznego wykonanego na polecenie Starostwa w [...]. To na skutek zmiany przebiegu granic uznano, ze nie jest możliwe zalegalizowanie budynku, który, jak wynika z podkładów geodezyjnych (wprowadzonych do zasobów map z dnia [...] grudnia 2009 r. – modernizacja gruntów i budynków gm. [...]), ścianą, z otworami okiennym - znajduje się ok. 1,50 m od granicy z działką nr [...] (zamiast 4,00 m jak przewidywał projekt budowlany). Nadto dobudowane pomieszczenie gospodarcze dzieli od granicy z w/w działką jedynie 0,50 m. Słusznie zatem skarżący podnoszą, że w tych okolicznościach obowiązkiem organu było ustalenie, czy zbliżenie do granicy działki było następstwem samowolnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r. czy też zmiany przebiegu granic nieruchomości. Takich ustaleń w aktach sprawy brak. Podkreślić w związku z tym należy, że nakaz rozbiórki całego budynku mieszkalnego wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwy bez dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Nakaz rozbiórki, jako najsurowsza kara i w skutkach najdalej idąca sankcja przewidziana w Prawie budowlanym powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Prezencyjnego wyjaśnienia zatem wymaga z jakich powodów nakaz ten jest zasadny i dlaczego skierowany został do całości obiektu, a nie np. do jego części. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.