VII SA/Wa 277/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty G. z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 grudnia 2024 r. nr 1413/OPO/2024 w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić wniosek. A.M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 10 grudnia 2024 r. nr 1413/OPO/2024 utrzymujące w mocy postanowienie Starosty G. z [...] września 2024 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty G. z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą P.K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem czterostanowiskowym oraz szambem szczelnym na terenie działek nr [...] i [...] obręb [...], gmina G.. W skardze profesjonalny pełnomocnik skarżącego wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty G. z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, z uwagi na istniejące niebezpieczeństwo spowodowania po stronie skarżącego, będącego inicjatorem postępowania wznowieniowego, powstania znacznej szkody w przypadku realizacji decyzji przed rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Podał, że na skutek złożenia przez skarżącego pozwu do Sądu Okręgowego w W., tenże Sąd w dniu [...] października 2024 r. wydał postanowienie o zabezpieczeniu roszczenia dochodzonego przez skarżącego. Wydanie zabezpieczenia przez Sąd Okręgowy potwierdza możliwe ryzyka poważnych skutków prawnych, które mogą trwale naruszyć interes prawny skarżącego. Zdaniem pełnomocnika, ten sam pogląd należy przełożyć również na niniejsze postępowanie administracyjne, bowiem jeżeli decyzja zostanie wykonana przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, mogą nastąpić nieodwracalne skutki dotykające interesy skarżącego. Fakt, że Sąd Okręgowy w sprawie cywilnej uznał za zasadne wydanie postanowienia o zabezpieczeniu, wskazuje na wagę podniesionych przez skarżącego okoliczności oraz na potrzebę zapewnienia tymczasowej ochrony jego praw także w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W kontekście niniejszej sprawy zauważenia wymaga również, że powołany przepis art. 61 § 3 tej ustawy rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe dla zakresu stosowania przepisu art. 61 § 3 powołanej ustawy ma więc to, jakie znaczenie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu. Zatem zanim Sąd przystąpi do badania, czy we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zostały podniesione okoliczności mające uzasadniać ziszczenie się którejś z przesłanek warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania oraz czy istotnie uzasadniają one ziszczenie się którejś z tych przesłanek, musi stwierdzić, czy wskazana decyzja może być przedmiotem wstrzymania. W pierwszej kolejności ustalenia wymagało zatem, czy objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzja Starosty G. z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] zatwierdzająca projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca P. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem czterostanowiskowym oraz szambem szczelnym, jest aktem podjętym w granicach sprawy zawisłej przed Sądem ze skargi A.M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 10 grudnia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty G. z [...] września 2024 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty G. z [..] kwietnia 2023 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Według stanowiska doktryny oraz judykatury w kwestii sprawy, w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktów, ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość określają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej [por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, s. 433 oraz np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 3842/18 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i postanowienie NSA z dnia 28 maja 2021 r., sygn. II OZ 339/21, niepubl.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że skarżący nie mógł skutecznie uczynić przedmiotem żądania wstrzymanie decyzji Starosty G. z [...] kwietnia 2023 r., gdyż rozstrzygnięcie to nie mieści się w granicach zaskarżonej sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 10 grudnia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty G. z [...] września 2024 r. o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 148 kpa. Decyzja objęta wnioskiem została zaś podjęta w oparciu o inne podstawy faktycznoprawne. Pomiędzy tymi sprawami nie ma tożsamości, o której była mowa powyżej, warunkującej możliwość wstrzymania wykonania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wskazane sprawy pozostają ze sobą w związku chronologicznym i podmiotowym, jednakże ze względu na wzmiankowaną odrębność zakresów przedmiotowych i różnych podstaw faktycznoprawnych, nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. W sprawie wszczętej przedmiotową skargą A.M. na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, kontrola sądowoadministracyjna nie będzie obejmować decyzji Starosty G. z [...]kwietnia 2023 r., mocą której udzielono pozwolenia na budowę, z uwagi na to, że nie została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy przedmiotowa skarga. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę muszą być rozważone z uwzględnieniem specyfiki skutków tej konkretnej decyzji, której mają dotyczyć. W przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę kierunek orzecznictwa sądów administracyjnych jest od lat jednolity. Sądy wskazują, że wstrzymanie pozwoleń na budowę należy traktować wyjątkowo, a oceniając wniosek należy mieć na względzie konsekwencje, jakie wstrzymanie takiej decyzji może mieć dla inwestora. Sam ustawodawca wskazał na wyjątkowy charakter instytucji wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, bowiem w art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.) przewidział, że sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Z drugiej strony, również inwestor powinien mieć świadomość, że realizacja inwestycji przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny obciąża go istotnym ryzykiem. Prowadzi on bowiem swoją inwestycję w sytuacji niepewnej, jaką jest możliwość uchylenia decyzji przez sąd. Powołany przepis art. 35a ust. 1 wskazuje zatem, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o kwestionowaną decyzję. Sama możliwość podjęcia prac budowlanych po uzyskaniu pozwolenia na budowę nie może usprawiedliwiać wstrzymania wykonania decyzji, gdyż jest to zwyczajne następstwo każdej takiej decyzji. Przesłanką udzielenia ochrony tymczasowej muszą być natomiast sytuacje szczególne i wyjątkowe, które w danej sprawie sprowadzają opisane w przepisie niebezpieczeństwo. Co istotne, w postępowaniu z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji badaniu nie podlega zasadność samej skargi. Na gruncie procedury sądowoadministracyjnej - w przeciwieństwie do postępowania administracyjnego w art. 152 § 1 i art. 159 § 1 kpa - ustawodawca nie powiązał wszak wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.