VII SA/Wa 2770/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi E. P. i P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] października 2017r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) po rozpatrzeniu odwołania E. i P. P. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] czerwca 2017r. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku dystrybucji i sprzedaży akumulatorów o część mieszkalną i gospodarczą w [...] przy ul. [...], działki [...]. Organ wskazał, że [...] maja 2017r. inwestorzy zawiadomili o zakończeniu powyższej inwestycji. Postanowieniem z [...] maja 2017r. PINB nałożył obowiązek uzupełnienia w/w zawiadomienia o oświadczenie kierownika budowy uzupełnione o podpis projektanta potwierdzający i kwalifikujący wymienione odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w związku z ich niedostarczeniem wniósł ww. sprzeciw. Organ II instancji podzielił powyższe stanowisko wskazując, że w myśl art. 54 Prawa budowlanego z 1994r. "Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się." Dalej wskazał, że na podstawie materiału dowodowego i obowiązujących przepisów (art. 54 w zw. z art. 55 ust. 3 Prawa budowlanego) sprzeciw był zasadny i zgłoszony w terminie przewidzianym przez ustawodawcę. Inwestorzy nie dostarczyli bowiem kompletnej dokumentacji do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Odnosząc się do głównego zarzutu odwołania tj. naruszenia art. 10 Kpa i art. 40 Kpa organ wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z 28 kwietnia 2017r., w którym E. i P. P. upoważniają W. P. "do reprezentowania mojej osoby przed wszelkimi organami administracji państwowej w zakresie uzyskania niezbędnych dokumentów do pozyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji prowadzonej przy ul. [...] na dz. nr ew. [...] w miejscowości [...]." Według organu pełnomocnictwo to nie obejmuje upoważnia do składania zawiadomienia o zakończeniu budowy, jak i reprezentowania inwestorów przed organem odwoławczym, w tym składania odwołania. Dlatego też wezwaniem z [...] sierpnia 2017r. [...]WINB zwrócił się o złożenie odpowiedniego pełnomocnictwa. Organ podkreślił, że pod zawiadomieniem o zakończeniu budowy z dnia [...].05.2017r. poza W. P. podpisał się również inwestor, a w nagłówku podano adres do korespondencji P. P.. Ponadto, jak już wskazano z pełnomocnictwa nie wynikało upoważnienie do składania wniosków, a jedynie do kompletowania dokumentów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nie podano też adresu pełnomocnika. PINB zasadnie zatem kierował korespondencję do inwestorów, którzy - jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbiorów - otrzymali zarówno postanowienie nr [...] nakładające obowiązek uzupełnienia dokumentacji, jak i decyzję nr [...], a zatem wiedzieli o przebiegu postępowania i mieli możliwość złożenia dokumentacji wymaganej postanowieniem Nr [...]. Na marginesie organ dodał, ze zgodnie z adnotacją na postanowieniu z dnia [...].05.2017r. "udzielono informacji telefonicznej inwestorowi o uzupełnieniu braków." Nie naruszono zatem art. 10 kpa - zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Według organu pełnomocnictwo (które dopiero w postępowaniu odwoławczym uzupełniono) nie budziło wątpliwości, kto jest wnioskodawcą skoro wniosek o zakończenie budowy został też podpisany przez jednego z inwestorów. Zdaniem [...]WINB skarżona decyzja nie narusza prawa, w tym art. 54 Prawa budowlanego oraz przepisów procedury administracyjnej. [...]WINB poinformował ponadto, że po skompletowaniu dokumentów inwestorzy mogą ponownie złożyć zawiadomienie o zakończeniu w/w budowy. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i P. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania i przepisów materialnych, mających wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 139 k.p.a. oraz art. 54 § 1 Prawa budowlanego. Skarżący podnieśli, że [...] maja 2017 r. zawiadomili o zakończeniu ww. inwestycji. Zdaniem stron PINB stwierdził brak nieodpowiadający art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego i nakazał uzupełnienie postanowieniem z [...] maja 2017 nadanym w UP dopiero [...] maja 2017 r. Stanowi to nie tylko o naruszeniu prawa w postaci antydatowania dokumentu, ale i przekroczeniu terminu z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, który dyscyplinuje organ nadzoru, do doręczenia w ciągu 14 dni od dnia zawiadomienia przyjęcia do użytkowania, jeżeli w tym terminie nie zgłosi sprzeciwu. Termin nie został zatem zachowany, ponieważ postanowienie o brakach nr [...] nadano na polską placówkę pocztową po ustawowym terminie. Skarżący zarzucili, że organ wyższego stopnia, kompletnie nie ustosunkował się do tego rażącego naruszenia, a tym samym obraził art. 139 Kpa. Ponadto, organ zignorował instytucję pełnomocnictwa, ponieważ zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. powinien wszelką korespondencję doręczać pełnomocnikowi a nie inwestorowi, co więcej pełnomocnik nawet nie został uznany za stronę co stanowi rażące naruszenie obowiązujących przepisów i obrazę art. 10 § 1 k.p.a. Również sposób prowadzenia postępowania zmniejsza zaufanie uczestników do władzy publicznej, co narusza art. 8 § 1 i 77 k.p.a. Skarżący wskazali, że z rozmowy telefonicznej odbytej na początku czerwca, wynikało, że do pełnomocnika W. P. nie podano adresu do korespondencji, co w żaden sposób nie usprawiedliwia organu by mógł fakt ten pominąć i zlekceważyć. Inwestor po to umocował pełnomocnictwo by odsunąć się od postępowania i pozostawić to osobie, która ma wiedzę i doświadczenie do załatwienia jego sprawy przed organem nadzoru. Jednocześnie dodali, że za umocowane pełnomocnictwo została dokonana opłata skarbowa 17 zł w dniu zgłoszenia. Ponadto jako pełnomocnik ww. występował nie pierwszy raz więc dane osobowe jak i dane kontaktowe są znane organowi z urzędu i nie wymaga przeprowadzania dowodu co narusza art. 77 § 4 k.p.a. Ponadto, strony zwróciły uwagę, że organ odwoławczy oparł się tylko na "głównym zarzucie" odwołania nie zauważając, że podnosili dwa istotne zarzuty niestosowania prawa procesowego jakim są terminy ustawowe i brak udziału pełnomocnika stron w postępowaniu. Art. 138 kpa organ odwoławczy potraktował powierzchownie obrażając jednocześnie powagę płynącą z przytaczanego przepisu. Ograniczył się bowiem tylko do wybiórczej kontroli zaskarżonej decyzji, a jak wynika z art. 138 kpa jest zobowiązany do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a wydawało się, że na organie spoczywa obowiązek skontrolowania czy akt prawny, którego dotyczy odwołanie został wydany zgodnie z obowiązującym przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] października 2017r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2017r. wnoszącą – w trybie art. 54 Prawa budowlanego - sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy opisanej inwestycji. Przypomnieć zatem na wstępie trzeba, że stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stosownie zatem do obowiązków nałożonych przepisami, o których mowa w art. 84 ust. 1 Prawa budowalnego oraz art. 84 a ust. 1 działania organów nadzoru budowlanego obejmują m.in. kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 1). Podstawową funkcją organów nadzoru budowlanego jest zatem analiza poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego. Tym samym po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu, do którego należy dołączyć szereg dokumentów (art. 57 ust. 1 cyt. ustawy), rzeczą właściwego organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zrealizowanej inwestycji w opisanym wyżej zakresie, w oparciu o przedstawioną przez inwestora dokumentację. Dodać w tym miejscu trzeba, że jednym z dokumentów jakie należy dołączyć do zgłoszenia o zakończeniu budowy, co wynika wprost z treści art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego jest oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. W przypadku zmian które nie odstępują w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony, o czym stanowi ust. 2 art. 57 cyt. ustawy. Wobec obowiązku nałożonego przywołanym wyżej przepisem o przedstawienie takiego dokumentu zwrócił się do skarżących organ powiatowy w postanowieniu z dnia [...] maja 2017r. zobowiązując do jego dostarczenia w terminie do dnia [...] czerwca 2017r. Z oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] marca 2017r. wynikało bowiem, że między innymi zmieniono wielkość okien, zmniejszono zadaszenie przed budynkiem, wstawiono dodatkowe okna, zmieniono układ brzegu klatki schodowej. Nie można było zatem postawić organom zarzutu, że żądanie nie znajduje umocowania w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, jak wywiedli skarżący. Niezależnie, jako nieuzasadniony należało ocenić kolejny zarzut skargi dotyczący wniesienia decyzji o sprzeciwie po 14 dniowym terminie określonym w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z ww. przepisem do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6 a stosuje się. Stosownie zaś do art. 30 ust. 6a Prawa budowlanego za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113, 1250, 1823 i 1948) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. Ugruntowane jest przy tym stanowisko sądów administracyjnych, że termin czternastodniowy, o jakim mowa ww. przepisie rozpoczyna swój bieg w dniu następnym po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zawiadomienia. W przypadku gdy strona została wezwana do uzupełnienia zawiadomienia – będzie to dzień następny po dniu, w którym to zawiadomienie nastąpiło (o ile nastąpiło w terminie określonym przez organ), lub też dzień następny po dniu, w którym upłynął wyznaczony przez organ termin do uzupełnienia zawiadomienia (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 2482/16, LEX nr 2366611; wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Gd 392/11, LEX nr 1085825; wyrok WSA we Wrocławiu z 3 sierpnia 2016r., sygn. akt II SA/Wr 79/16). Jak wynika z akt niniejszej sprawy postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. (doręczonym skarżącym [...] maja 2017r.) organ powiatowy zobowiązał inwestorów do uzupełnienia opisanego braku w terminie do [...] czerwca 2017r. W zakreślonym terminie skarżący nie uzupełnili zgłoszenia, zatem od dnia następnego tj. od [...] czerwca 2017r. rozpoczynał swój bieg czternastodniowy termin, o którym mowa w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Z internetowego śledzenia przesyłki o nr. nadawczym [...] widniejącym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji o sprzeciwie wynika, że decyzja o sprzeciwie została nadana w placówce pocztowej UP [...] w dniu [...] czerwca 2017r. Oznacza to, że termin na złożenie sprzeciwu w niniejszej sprawie został zachowany. Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 40 § 1 k.p.a. poprzez pomijanie przy doręczaniu korespondencji ustanowionego przez skarżących pełnomocnika. W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz to, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08; z 28 kwietnia 2009 r., II GSK 887/08; z 6 listopada 2008 r., II GSK 463/08 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcie pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy. Takich negatywnych skutków Sąd się nie dopatrzył w niniejszej sprawie, pomijając kwestię, na którą zwrócił uwagę organ odwoławczy, to jest budzącego wątpliwości zakresu udzielonego pełnomocnictwa. Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało założone w terminie, a wszystkie kolejne pisma były doręczane pełnomocnikowi skarżących. Również sami skarżący nie wskazali, jakie to negatywne skutki spowodowało pominięcie pełnomocnika stron w postępowaniu przed organem I instancji. Ponadto, całkowicie niezrozumiały był zarzut skargi dotyczący nieuznania pełnomocnika skarżących za stronę postępowania, a w konsekwencji uchybienia zasadzie, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Istota instytucji pełnomocnictwa polega bowiem na tym, iż pełnomocnik zawsze działa w imieniu i na rzecz mocodawcy i czynności prawne dokonane przez pełnomocnika w granicach umocowania pociągają za sobą skutki prawne bezpośrednio dla mocodawcy. Nie jest zatem stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie można było również podzielić argumentacji stron wskazującej na uchybienia przepisom postepowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 138 k.p.a. Warunkiem uwzględnienia skargi przez sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest bowiem ustalenie naruszenia przepisów postępowania przez organ oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Takie uchybienia omawianym przepisom nie miały jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), skargę oddalił.