VII SA/Wa 2772/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postepowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej także "GINB", decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] maja 2008 r. Starosta [...] , zwany dalej "Starostą", wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. P. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (21 budynków) na działce o nr ewid. [...], obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzja Starosty [...] została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.; zwanej dalej: "pr.bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). W powołanej decyzji Starosta [...] określił szczegółowe warunki przeprowadzenia robót budowlanych, obowiązki inwestora, a także obowiązki kierownika budowy. Starosta wskazał jednocześnie, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud. obejmuje wyłącznie działkę nr ew. [...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w [...]. Wskazana decyzja była później przedmiotem różnych postępowań administracyjnych, z postępowaniem nieważnościowym włącznie. Została również przeniesiona decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. [...] Spółka Komandytowo-akcyjna Spółki Jawnej z siedzibą w [...]. W dniu [...] marca 2015 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] zawiązana w [...], przy ul. [...], zwana dalej "Wspólnotą Mieszkaniową" lub "skarżącą", złożyła do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Wniosek został złożony na podstawie art. 157 § 1 pkt 2 k.p.a. Wspólnota Mieszkaniowa stwierdziła we wniosku, że decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu zarówno przepisów o postępowaniu, jak i przede wszystkim przepisów o charakterze materialnoprawnym. W pierwszej kolejności Wspólnota Mieszkaniowa podkreśliła, iż naruszeniem prawa było niezapewnienie udziału Wspólnoty i właścicieli lokali, którzy utworzyli Wspólnotę Mieszkaniową w postępowaniu zwyczajnym w przedmiocie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stało się tak dlatego, gdyż Starosta błędnie określił obszar oddziaływania inwestycji na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] na sąsiadującą działkę przy ul. [...] należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej. Obszar oddziaływania inwestycji położonej na działce nr [...] przy ul. [...] został błędnie określony, ponieważ dokumentacja techniczna projektu budowlanego położonego na działce [...] przy ul. [...] nie zawierała, choć powinna zawierać, poprawnej analizy zacienienia i nasłonecznienia budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce ul. [...] . W dokumentach projektu budowlanego brak jest tymczasem takiej analizy. Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej organ administracji budowlanej przyjął też błędny opis sytuacyjny dotyczący usytuowania działki przy ul. [...] stwierdzający, że jest ona położona od strony zachodniej działki [...] przy ul. [...], podczas gdy faktycznie położona jest od strony wschodniej. Tym samym projekt budowlany okazał się niezgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.; zwane dalej "rozporządzeniem z 2002 r."). Zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej, czterokondygnacyjny budynek mieszkalny budowany na działce przy ul. [...] usytuowany jest bliżej niż 4 metry od granicy działki [...] od strony zachodniej, co uniemożliwia spełnienie przedmiotowego warunku minimum nasłonecznienia określonego w § 60 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. dla pokoi mieszkalnych i dla lokali kondygnacji parterowej budynku przy ul. [...]. Przyjmując błędną analizę zacienienia i nasłonecznienia organ administracji tym samym błędnie określił obszar oddziaływania inwestycji położonej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], a w konsekwencji niezgodnie z prawem wykluczył Wspólnotę Mieszkaniową i właścicieli lokali budynku mieszkalnego przy ul. [...] z postępowania o pozwolenie na budowę na działce nr [...] przy ul. [...]. Dodatkowo, zdaniem Wspólnoty Mieszkaniowej, w przypadku omawianej inwestycji, mamy do czynienia niezgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej zwanym także "m.p.z.p."), gdyż plan ten dopuszcza dla działki nr [...] budowę budynku maksymalnie trzykondygnacyjnego, a na podstawie projektu budowlanego realizowany budynek jest obecnie czterokondygnacyjny. W związku z powyższym, Wspólnota Mieszkaniowa wnosi o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...]. W rezultacie powyższego wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej Wojewoda [...] wydał w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzję nr [...]. Wojewoda działając w tym zakresie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r. Odnosząc się do argumentów Wspólnoty Mieszkaniowej, Wojewoda [...] stwierdził, że okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności, nie dają podstawy dla przyjęcia takiego wniosku. Z akt sprawy wynika bowiem, że rzeczywiście Wspólnota Mieszkaniowa nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. P. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (21 budynków) na działce nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Z akt sprawy wynika, że projektowane budynki są oddalone od budynków wspólnoty o około 12,5 metra. Jednocześnie, mając na względzie usytuowanie projektowanych budynków, ich gabaryty, zwłaszcza wysokość około 12 m oraz przeznaczenie (domy mieszkalne jednorodzinne), należy stwierdzić, że nieruchomość zarządzana przez wspólnotę z całą pewnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej instytucji. Mając na względzie powyższe w ocenie Wojewody [...] wskazane przez Wspólnotę Mieszkaniową okoliczności nie mogą stanowić podstawy uznania, że posiada ona interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. Z tego względu Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. przede wszystkim art. 28 ust. 2 pr.bud. poprzez błędne przyjęcie, że Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2008 r. Ponadto, zdaniem Wspólnoty w przypadku zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania polegało na zebraniu i rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący poprzez nieprawidłową analizę zacienienia budynków znajdujących się w zespole domów jednorodzinnych przy ul. [...], a także poprzez błędne określenie odległości między działkami, na której znajduje się przedmiotowa inwestycja, a działką na której zlokalizowane są budynki zarządzane przez Wspólnotę Mieszkaniową. Zdaniem Wspólnoty, naruszono także inne przepisy postępowania, w tym art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ pierwszej instancji żądania Wspólnoty Mieszkaniowej dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i architektury celem dokonania oceny projektu budowlanego pod względem zacienienia i nasłonecznienia budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...]. Zarzuty Wspólnoty dotyczyły również art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i polegały na sporządzeniu uzasadnienia w sposób niezgodny z wymogami prawa, a to poprzez zaniechanie wskazania dowodów, na których organ się oparł przy rozstrzyganiu sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął w dniu [...] października 2015 r. decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. GINB stwierdził, że zgodnie z dokumentacją, Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługuje ani prawo własności, ani prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania inwestycji dotyczącej budowy zespołu budynków mieszkalnych na działce nr [...] przy ul. [...]. Tym samym należało uznać, że Wspólnota nie wykazała interesu prawnego w kwestionowaniu rozstrzygnięcia organu powiatowego. Jednocześnie wnioskodawczyni przedstawiała się jako zarządca budynków położonych przy ul. [...]. Zdaniem GINB przez zarządcę należy rozumieć jedynie "zarządcę" w rozumieniu art. 43 – 50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015r. pozycja 782 z późn. zm.), czyli publiczną jednostkę organizacyjną, władającą nieruchomościami. Takiemu podmiotowi ani zgodnie z art. 28 k.p.a., ani z art. 28 ust. 2 pr.bud. nie przysługuje przymiot strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na decyzję GINB z dnia [...] października 2015r. wniosła w terminie Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2 pr.bud., a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie i nieustosunkowanie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów i żądań strony podniesionych w odwołaniu. Zdaniem skarżącej zostały naruszone również art. 136 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego w zakresie budownictwa i architektury pod kątem realizacji wymogów dotyczących zacienienia i nasłonecznienia budynku mieszkalnego na działce przy ul. [...]. Dodatkowo naruszono art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób odbiegający od wymogów przewidzianych przez prawo. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia. Z ostrożności procesowej Wspólnota Mieszkaniowa wniosła również na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. częściowego wydruku księgi wieczystej nr [...] o numerach [...]na okoliczność zawiązania się Wspólnoty [...] oraz wykonywania przez nią zarządu nieruchomością wspólną oraz okoliczności stosowania ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1892). W uzasadnieniu skargi Wspólnota Mieszkaniowa podkreśliła, że z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika, aby warunkiem uzyskania przymiotu strony postępowania było dysponowanie przez określony podmiot prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego określonej nieruchomości. Wspólnota Mieszkaniowa powstała w momencie wyodrębnienia własności pierwszego lokalu z przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] w [...], a jednocześnie właściciele lokalu podjęli uchwałę o wyborze zarządu Wspólnoty, który to zarząd działa w imieniu Wspólnoty. Skarżąca wskazała również, iż ustalenia organów pierwszej i drugiej instancji co do odległości między ścianami budowanego obiektu od ścian istniejącego obiektu budowlanego przy ul. [...] wynosi znacznie mniej niż wskazuje to organ drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zadaniem Sądu jest, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. utrzymującą w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, jest bezzasadna. Przede wszystkim należy rozstrzygnąć prawną kwestię dopuszczalności działania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] jako strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji o pozwoleniu na budowę. Z akt toczącej się sprawy wynika, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa uznaje za oczywiste przysługujące jej upoważnienie do działania w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca powołuje się na uchwały, poprzez które właściciele poszczególnych lokali w budynku przy ul. [...] powołali zarząd Wspólnoty i tym samym upoważnili zarząd do działania w imieniu Wspólnoty. Sąd zwraca jednak uwagę na zasadę, iż z powoływanej wyżej ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali nie wynika automatyczne i niekwestionowane prawo do działania zarządu wspólnoty i samej wspólnoty w pełnym zakresie w postępowaniach dotyczących budynku, w którym powołano wspólnotę oraz w imieniu wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych. Należy przyjąć, że wspólnota powołana została do zarządzania tylko częściami wspólnymi przedmiotowych budynków (nieruchomością wspólną), nie posiada zatem kompetencji do decydowania o sprawach dotyczących lokali stanowiących indywidualną własność poszczególnych właścicieli lokali. Uprawnienia przysługujące indywidualnym właścicielom lokali mieszkalnych nie przechodzą same z siebie na zarząd wspólnoty, ani nie mogą przez zarząd być przejmowane na podstawie jakiegoś domniemanego pełnomocnictwa lub ustawowego upoważnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził to bardzo jasno w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 627/06): "Interes prawny wspólnoty mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) i interes prawny poszczególnych jej członków nie jest tożsamy, a zatem nie można ich traktować zamiennie na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. (...) Nie we wszystkich wypadkach za członka wspólnoty działa zarząd Wspólnoty. Jeżeli członek wykaże swój indywidualny, własny interes to istnieje podstawa by występował jako strona postępowania administracyjnego, w której może także występować Wspólnota." Zasadą jest zatem, że wspólnota mieszkaniowa może występować w postępowaniu administracyjnym. Wynika to zarówno z powołanego art. 6 ustawy o własności lokali, jak i z art. 29 k.p.a. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedzibą w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 859/08). Ogólne prawo działania w interesie i w imieniu członków wspólnoty nie oznacza wszak, że dotyczy ono każdego rodzaju spraw. W niedawnym wyroku z dnia 12 listopada 2015 r. (sygn. akt VII SA/Wa 697/15, LEX nr 1959431), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że : "Wspólnota powołana została do zarządzania tylko częściami wspólnymi, nie posiada kompetencji do decydowania o sprawach dotyczących lokali stanowiących indywidualną własność poszczególnych właścicieli lokali. Odrębne własności lokali jej zarządowi zatem nie podlegają." Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Wspólnota Mieszkaniowa [...] podnosi argument zacieniania i niedostatecznego, t.j. niezgodnego z przepisami rozporządzenia z 2002 r., nasłonecznienia poszczególnych lokali na parterze budynku położonego w [...] przy ul. [...]. Zacienianie i brak nasłonecznienia oznacza jednak naruszenie praw indywidualnych właścicieli lokali mieszkalnych. Lokale te nie są i nie mogą być traktowane jako "nieruchomość wspólna". W tej sytuacji uprawnienie do występowania postępowaniu przeciwko inwestorowi budującemu obiekt budowlany na działce przy ul. [...] przysługiwało każdemu z właścicieli takich lokali mieszkalnych a nie Wspólnocie Mieszkaniowej, która, podkreślmy, jest upoważniona do działania w zakresie nieruchomości wspólnej, ale nie indywidualnych lokali mieszkalnych. To właściciele lokali powinni wystąpić wobec inwestora. Takie indywidualne wystąpienia nie miały miejsca. Właściciele zacienionych lokali nie podjęli tez próby upoważnienia lub udzielenia pełnomocnictwa zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej lub adwokatowi bądź radcy prawnemu, aby w ich imieniu podjął działania wobec inwestora: A. P. lub jej następcy prawnego. Dokonano. W obecnej chwili nie jest już również dopuszczalne wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., gdyż minął termin na wznowienie postępowania przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. Z powyższego względu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2015r. jest prawidłowa. GINB utrzymał bowiem w mocy decyzję Wojewody [...], którą to organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. Umorzenie postępowania przez organ pierwszej instancji było prawidłowe, a zatem również nie można przypisać zarzutu naruszenia prawa decyzji organu drugiej instancji. W świetle powyższego skarga złożona przez wspólnotę jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.