VII SA/Wa 2775/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. Z., L. Z., A. W., P. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania J. i L.Z. oraz A. i P.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W.z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], odmawiającej na wniosek ww. zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza W.z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...], którą zobowiązano M.L. do wykonania remontu budynku mieszkalnego przy ul. [...] według zakresu robót przedstawionego w projekcie remontu będącego integralną częścią decyzji - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W związku z decyzją [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]- wskazującą na naruszenie przy wcześniejszym orzeczeniu organu pierwszej instancji art. 10 k.p.a.- , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W.ponownie prowadził postępowanie administracyjne w sprawie zmiany ww. ostatecznej decyzji Burmistrza W.. Wnioskiem z dnia 14 marca 2011 r., uzupełnionym pismami z dnia 1 kwietnia 2011 r. oraz 8 sierpnia 2011 r., J. i L.Z. oraz A. i P.W. wystąpili o zmianę tej decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W., w oparciu o art. 154 k.p.a., odmówił zmiany opisanej wyżej decyzji ostatecznej. W wyniku rozpatrzenia odwołania zapadła zaskarżona decyzja organu drugiej instancji. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa. Zgodnie z przepisem art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie do ww. przepisu, organ administracyjny przeprowadza postępowanie celem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Postępowanie administracyjne przeprowadzone na postawie art. 154 § 1 k.p.a. jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasadny trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 k.p.a. - jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. Jedynie w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w tym przepisie, organ może przeprowadzić postępowanie celem uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. W ocenie organu wojewódzkiego nadzoru budowlanego, decyzja Burmistrza W.z dnia 15 grudnia 1994 r. nr [...], wydana na podstawie art. 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nie jest decyzją, która może być wzruszona na podstawie art. 154 k.p.a. Organ podał, że zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., możliwa jest zmiana decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. "Nabycie prawa" użyte w tym przepisie rozumie się szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona "nabyła prawo". Zdaniem organu, na podstawie decyzji o nałożeniu obowiązku strona postępowania nabywa określone prawo, które jest skonkretyzowane co do treści i rozmiaru. Wojewódzki organ nadzoru budowlanego podzielił również stanowisko wyrażone w orzecznictwie, iż art. 154 k.p.a. może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja została wydana. Tymczasem, art. 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w chwili wydawania przedmiotowego rozstrzygnięcia już nie obowiązywał. Organ odwoławczy podniósł również, że decyzja wydana w oparciu o art. 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane należy do kategorii decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, właściwy organ był nie tylko uprawiony, lecz zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia zapewniającego usunięcie stwierdzonego stanu. W konsekwencji, w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały wydanie przedmiotowej decyzji, nie jest dopuszczalne jej uchylenie lub zmiana w trybie art. 154 k.p.a. Byłoby to bowiem sprzeczne z wolą ustawodawcy, który związał organ nadzoru budowlanego co do sposobu rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, że treść podania J. i L.Z. oraz A. i P.W. (pismo z dnia 14 marca 2011 r., uzupełnione następnie pismami z dnia 1 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 8 sierpnia 2011 r.) nie budziła wątpliwości, że wnieśli oni o zmianę ostatecznej decyzji, wydanej w oparciu o art. 46 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, na podstawie art. 154 k.p.a. Zgodnie z żądaniem wniosku, organ prawidłowo wszczął i prowadził postępowanie na podstawie art. 154 k.p.a. oraz orzekł co do istoty żądania. W ocenie organu II instancji, z uwagi jednak na to, że w piśmie z dnia 8 sierpnia 2011 r. J. i L.Z. oraz A. i P.W. obok art. 154 k.p.a. powołali również art. 155 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W.powinien prowadzić także odrębne postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. Organ, rozpoznając wniosek strony o uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a., nie może w jednym postępowaniu rozważać możliwości uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji wnieśli J. i L.Z. oraz A. i P.W. Zaskarżonej decyzji zarzucili niezgodność z prawem, tj.:naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że zaniechanie rozpoznania żądania skarżących w oparciu o alternatywne względem art. 154 k.p.a. podstawy prawne, w szczególności zaś przepis art. 155 k.p.a. wskazany wyraźnie przez wnioskodawcę pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r., nie stanowi naruszenia prawa. Podnieśli także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, co doprowadziło do błędnej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji do błędnego uznania, że brak jest podstaw do zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza W.z dnia [...] grudnia 1994 r. Wskazali też na naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. (względnie w zw. z art. 154 k.p.a.) poprzez zaniechanie ustalenia pełnego kręgu uczestników postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących o zmianę decyzji ostatecznej Burmistrza W.z dnia [...] grudnia 1994 r., w szczególności zaniechanie powiadomienia o toczącym się postępowaniu pierwotnego adresata decyzji M.L., jak również podmiotu, który wykonał prace budowlane w oparciu o decyzję z dnia [...] grudnia 1994 r., tj. Konsorcjum [...], nadto zaniechanie ustalenia, czy podmioty te wyrażają zgodę na zmianę decyzji. Skarżący zwrócili się o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W.. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Sąd w pełni podziela argumentację zawartą zaskarżonej decyzji. Wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a. została objęta decyzja Burmistrza W.z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...], którą zobowiązano M.L. do wykonania remontu budynku mieszkalnego przy ul. [...] według zakresu robót przedstawionego w projekcie remontu będącego integralną częścią decyzji. We wniosku o zmianę decyzji wskazano, że powinna zostać uwzględniona zmiana w zakresie powiększonej powierzchni zabudowy, wykonania 4 lukarn. Podkreślono, że wniosek o zmianę decyzji wynika z ostrożności, bo nie ma pewności, czy obecny stan budynku stanowi odstępstwo od warunków określonych w decyzji Burmistrza i zatwierdzonego nią projektu. Jak stanowi przepis art. 154 k.p.a. – podstawa rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją – decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższa dyspozycja wskazuje na następujące przesłanki trybu przewidzianego w ww. przepisie. Chodzi o decyzję ostateczną, na mocy której strony nie nabyły praw. Za jej zmianą musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Sądu, decyzja objęta wnioskiem o zmianę była w dacie wniosku decyzją ostateczną, strona na jej mocy nabyła jednak określone prawo – do remontu w granicach przewidzianych zatwierdzonym wówczas projektem. Zmiana tej decyzji nie byłaby chroniona słusznym interesem stron, a mówiąc wprost zmierzałaby do obejścia prawa, skoro miałaby nią nastąpić legalizacja odstępstw od tamtego projektu. Sąd podziela także, wywodzące się z orzecznictwa sądowoadministracyjnego stanowisko organu, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 k.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne, a objęta wnioskiem decyzja miała właśnie taki charakter. Ponadto, zmiana obowiązującego prawa - decyzja objęta wnioskiem o zmianę wydana była w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. - powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w znaczeniu procesowym, ale także materialnym, w której zastosowanie art. 154 k.p.a. do zmiany lub uchylenia decyzji wydanej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym będzie niedopuszczalne (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010r., w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1287/09, LEX nr 595036). Sąd nie podziela zarzutów skargi. W okolicznościach niniejszej sprawy organ zasadnie rozpoznał wniosek w trybie art. 154 k.p.a. Profesjonalny pełnomocnik skarżących wskazał na taką właśnie podstawę prawną żądania zmiany ww. decyzji Burmistrza. To, że we wniosku wskazano także na żądanie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., może skutkować potrzebą rozpoznania tej części wniosku na takiej podstawie, ale w odrębnym postępowaniu. Sąd podziela stanowisko organu, co do tego, że w jednym postępowaniu nie było można rozpoznać żądania wniosku, opartego na dwu odrębnych przepisach prawa, których dyspozycje odnoszą się do dwu odrębnych trybów postępowań administracyjnych. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.,Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).