VII SA/Wa 2777/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. K. i A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia wewnętrznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. K. i A. K. solidarnie kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. K. oraz A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., znak [...], nakazującej J. Z., I. i J. C., A. i J. M. oraz B. i A. K. rozbiórkę ogrodzenia wewnętrznego od strony ulicy [...] prostopadłego do budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej - segment skrajny (zawierający cztery samodzielne lokale) znajdujące się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, iż sprawa dotycząca ogrodzenia była już przedmiotem rozstrzygnięcia zarówno przez organ I jak i II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę na skutek odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę ogrodzenia wewnętrznego, brak jest podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, ze ogrodzenie wewnętrzne usytuowane od strony ul. [...] w budynku przy ul. [...] w [...] wykonane zostało w warunkach tzw. samowoli budowlanej. Ogrodzenie usytuowane jest prostopadle do budynku mieszkalnego – segmentu w zabudowie szeregowej do którego prowadzą dwa wejścia - od strony ul. [...] i od strony ul. [...] . Ponieważ szerokość dojścia do budynku od strony ul. [...] ograniczona została wykonanym ogrodzeniem, organ uznał, że narusza ono § 16 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stosownie do § 16 do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym, co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. Natomiast § 14 stanowi, iż do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Naruszenie powyższych przepisów oznacza brak możliwości zalegalizowania samowolnie wybudowanego ogrodzenia. Budowa ogrodzenia jak wskazał organ, nie wymagała dokonania zgłoszenia, gdyż ma ono charakter międzysąsiedzki, a jego wysokość nie przekracza 2,20 m. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego zwolniony jest od zbadania jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli B. K. i A. K. Decyzji zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni § 16 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bowiem: • decyzja wydana został przez pracownika administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. • wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a mianowicie fakt, iż właścicielem nieruchomości, na której posadowione jest ogrodzenie od strony ulicy [...] jest [...], a nie zobowiązani do jej rozbiórki, 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu. Uzasadniając podniesione zarzuty wyjaśnili, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w latach 80, XX wieku. Jego budowa nie wymagała dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Znajduje się ono od strony ogrodów przydomowych do których można dojść od ulicy [...]. Jest to wejście awaryjne. Główne wejście do budynku znajduje się od ul. [...]. Wyjaśnili nadto, że w sprawie podejmowali decyzje pracownicy organów administracji którzy powinni na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa być wyłączeni od orzekania. Na potwierdzenie powyższego podali, ze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego kolejnymi decyzjami z dnia [...] czerwca 2012 r., [...] października 2010 r. i [...] marca 2013 r. uchylał decyzje organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wszystkie te decyzje w imieniu organu podpisywał A. J. działający z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Także zaskarżoną decyzję podpisał A. J.. Stanowi to podstawę do wznowienia postępowania. Wskazali nadto, że ogrodzenie zostało wzniesione na nieruchomości stanowiącej własność [...], co wynika z księgi wieczystej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., VSA 948/00 LEX nr 50114). Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji | publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma zatem obowiązek dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe". Wszelkie zaś "niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (zob. Wróbel A. Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989 nr 2, poz. 68, wyrok NSA z 3 lutego 1999 r., IVSA 1010/97, LEX nr 48684). Podkreślić też trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Jest on tak, samo zgodnie z art. 140 k.p.a., jak organ pierwszoinstancyjny związany przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 §3 k.p.a., a dodatkowo jeśli w ocenie organu II instancji istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym przez organ I instancji, to może on skorzystać z przepisu art. 136 k.p.a., dającego możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją ustalenia organu ograniczyły się wyłącznie do wskazania, że ogrodzenie będące przedmiotem rozstrzygnięcia narusza § 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ przyjął, że do budynku przy ul. [...] prowadzą dwa dojścia i każde z nich powinno spełniać wymogi określone w § 16 cyt. rozporządzenia. Stanowisko to nie wynika z żadnych ustaleń organu poczynionych w toku prowadzonego postępowania, a nadto zostało zakwestionowane na rozprawie przed sądem przez strony postępowania. Ze złożonych wyjaśnień wynika, że działka na której posadowiony jest budynek mieszkalny w zabudowie szeregowej zawierający cztery samodzielne lokale od strony ul. [...] na szerokość ok 2 m, a pozostały teren do ul. [...] , ok. 8 m stanowi własność [...]. Ogródki usytuowane na tej nieruchomości istnieją od lat, jednakże stan prawny korzystania z tego gruntu przez właścicieli lokali mieszkalnych budynku [...] nie jest uregulowany. Powyższe oznacza, że organ z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jeżeli działka od strony ul. [...], na której znajduje się ogrodzenie nie należy do nieruchomości przy ul. [...] to teren ten nie może być klasyfikowany jako teren przez który musi być zapewnione utwardzone dojście do budynku o szerokości minimalnej 1,5 m, o którym stanowi § 16 cyt. rozporządzenia. Sąd nie podzielił twierdzenia skarżących co do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Stosownie do art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydawaniu zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła, co oznacza bezpodstawność zarzutu. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany będzie do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności wyjaśnienia daty wybudowania ogrodzenia, miejsca jego posadowienia i wykazania czy do obiektu tego mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego. Z tych względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.