VII SA/Wa 2778/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej oddala skargę 1. W dniu [...] września 2016 r. Rada Powiatu [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej położonego na terenie gminy [...] od km 104+140 - początek węzła autostradowego [...] do km 108+894 - granica administracyjna gminy [...] i zaliczenia do kategorii drogi gminnej. Po przyjęciu powyższej uchwały Wójt Gminy [...], działający w imieniu gminy, zwanej dalej również "skarżącą", na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 814), wezwał Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwaleniem przez Radę Powiatu uchwały Nr [...], oraz wniósł o jej uchylenie. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...] października 2015 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie pozbawienia odcinka drogi położonego na terenie gminy [...] od km 104+140 - początek węzła autostradowego [...] do km 108+894 - granica administracyjna gminy [...] kategorii drogi gminnej. W konsekwencji uchwały Rady Gminy [...] wskazany odcinek drogi uzyskał z mocy prawa status (kategorię) drogi wojewódzkiej. Uchwała Rady Gminy [...] została podjęta m.in. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870). Uchwała ta nie została zakwestionowana przez samorząd wojewódzki. Kolejno, Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. pozbawił ww. odcinek drogi wojewódzkiej kategorii drogi wojewódzkiej. Organ działał na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1040 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p.". Następnie, Rada Powiatu [...] wskazaną we wstępie uchwałą Nr [...] z [...] września 2016 r. pozbawiła przedmiotowy odcinek drogi powiatowej kategorii drogi powiatowej i zaliczyła go do kategorii drogi gminnej. Za podstawę prawną wskazanej uchwały organu powiatowego uznano art. 12 pkt 11 powołanej wyżej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 5c u.d.p. 3. Nie akceptując rozstrzygnięcia Rady Powiatu [...], Gmina [...] wystąpiła do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie ww. uchwały Rady Powiatu [...] na podstawie art. 79 i nast. ustawy o samorządzie powiatowym, jednak Wojewoda [...] nie dostrzegł podstaw prawnych i faktycznych do wszczęcia postępowania nadzorczego. 4. Pismem z 23 września 2016 r. Gmina [...] wystąpiła zatem do Rady Powiatu [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i o uchylenie uchwały z [...] września 2016 r. Wezwany organ nie zajął stanowiska w terminach przewidzianych w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". 5. Następnie, pismem z 25 listopada 2016 r. Wójt Gminy [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] z [...] września 2016 r. oraz na uchwałę Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] lipca 2016 r., wnosząc o uchylenie obu uchwał. Skarżący ponadto wniósł o wstrzymanie wykonalności uchwały Rady Powiatu [...] z [...] września 2016 r. Organ gminy wskazał, że podstawa prawna obrad Rady Powiatu [...] i poprzedzającej je uchwały Zarządu Powiatu [...] w sprawie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu nie znajduje się w art. 10 ust. 5b u.d.p. (jak wskazał Zarząd Powiatu), lecz w art. 10 ust. 5d tej ustawy. Przepis, który powinien być zastosowany przewiduje, że zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany kategorii drogi publicznej z powiatowej na drogę gminną co najmniej na 30 dni przed podjęciem zaplanowanej uchwały. Tymczasem, w piśmie Starosty Powiatu [...], przekazanym do Gminy [...] nie wskazano wprost, że odcinek drogi powiatowej miałby być zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ponadto w piśmie Starosty Powiatu [...] powołano się na art. 10 ust. 5b u.d.p., który ustanawia obowiązek informacyjny ciążący na zarządzie województwa w stosunku do zarządu powiatu w przypadku zamiaru pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii wojewódzkiej, a nie powołano art. 10 ust. 5d u.d.p., tak jak powinno to mieć miejsce. W ocenie skarżącego, obowiązek określony w art. 10 ust. 5d u.d.p., ustanawiający obowiązek informacyjny zarządu powiatu w stosunku do wójta o zamiarze pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, nie został przez zarząd powiatu wypełniony, co jest warunkiem skutecznego podjęcia uchwały o pozbawieniu drogi powiatowej jej dotychczasowej kategorii i zaliczenia do kategorii drogi gminnej. Dodatkowo, zdaniem skarżącej, Starosta Powiatu [...] nie dołączył do pisma informującego Wójta Gminy [...] o wniesieniu pod obrady Rady Powiatu przedmiotowego projektu uchwały w sprawie pozbawienia odcinka drogi publicznej kategorii drogi powiatowej. Zdaniem skarżącej, uchwała z [...] września 2016 r. została także podjęta bez podstawy prawnej, bowiem do odcinków dróg, będących uprzednio odcinkami dróg gminnych, które zostały zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, nie może być zastosowany następnie tryb zmiany kategorii drogi na powiatową, a następnie na gminną na podstawie samodzielnie wskazanych przepisów art. 10 ust. 5a i ust. 5b u.d.p. W ocenie skarżącej, z naruszeniem prawa została również wydana uchwała Sejmiku Województwa [...] z [...] lipca 2016 r. W tym przypadku doszło do naruszenia w szczególności: 1) art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 296) wobec przyjęcia, że uchwała Sejmiku wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Brak jest uzasadnionych przesłanek do skrócenia terminu wejścia w życie tego ww. aktu normatywnego; wymogów § 12 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Uzasadnienie uchwały Sejmiku nie zawiera wszystkich obowiązkowych elementów pozwalających na ocenę prawidłowości jej treści. Nadto uzasadnienie to zawiera niemającą pokrycia w rzeczywistości treść, że "przedmiotowy odcinek drogi nie spełnia ustawowej definicji drogi wojewódzkiej"; właściwych przepisów wobec wydania uchwały Sejmiku bez podstawy prawnej. 6. Odpowiadając w dniu 2 grudnia 2016 r. na ww. skargę Gminy [...] Rada Powiatu [...] wniosła o jej oddalenie. Organ powiatowy wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie obowiązujących przepisów i zgodnie z przyjętymi procedurami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 8. W pierwszej kolejności Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zobowiązany był dokonać wykładni prawa art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870, zwanej dalej "ustawą zmieniającą"). Wykładnia taka powinna uwzględniać zarówno kontekst językowy wskazanego przepisu, jak i kontekst systemowy oraz funkcjonalny. Jest to niezbędne, gdyż skarżąca Gmina [...] formułuje zarzuty wobec zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [...] odwołujące się do względów (racji) innych niż tylko językowe. Art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej ma charakter przepisu przejściowego (intertemporalnego), który jednocześnie formułuje wyjątek od ogólnej zasady, określonej w art. 10 ust. 5 u.d.p., przewidującej możność pozbawienia odcinka drogi powiatowej o określonej długości kategorii drogi powiatowej. W związku z tym i zgodnie z przyjętą w polskiej kulturze prawnej zasadą rozumowania prawniczego wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae), czyli nie wolno stosować przepisu o charakterze wyjątkowym do stanu faktycznego nie objętego językową treścią tego przepisu. Nie jest zatem dopuszczalne nadawanie temu przepisowi znaczenia wykraczającego poza językowe brzmienie powołanego przepisu. Nawet zatem, gdyby były poważne racje o charakterze celowościowym lub funkcjonalnym, to znaczy racje ekonomiczne lub społeczne, nie powinno się ich powoływać i brać pod uwagę w procesie interpretacji i stosowania wskazanego przepisu. Brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej powinno się więc interpretować ściśle, bez żadnych pominięć, aby nadać przepisowi szersze znaczenie. Dosłowna interpretacja omawianego przepisu jest następująca: rada gminy, w terminie 90 dni od wejścia w życie [ustawy zmieniającej], może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 [ustawy zmieniającej] w brzmieniu dotychczasowym. Analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że uchwała Rady Gminy pozbawiająca kategorii drogi gminnej określony odcinek drogi może zostać podjęta dopiero wówczas, gdy zostają spełnione ściśle określone warunki: a) uchwała taka zapadnie w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. nie później niż do 7 października 2015 r.; b) podjęcie uchwały stanowi upoważnienie, ale nie ma charakteru obowiązku prawnego, ani też nic nie wskazuje na to, że zmiany kategorii dróg gminnych powinny być dokonywane automatycznie; c) zmiana kategorii drogi może nastąpić tylko wtedy, gdy odcinek drogi krajowej "zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi [został] z chwilą oddania go do użytkowania pozbawiony dotychczasowej kategorii [drogi krajowej] i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej." Ten złożony wywód wynika z faktu, że powoływany art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej odnosi się wyłącznie do odcinka drogi, "który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 [ustawy zmieniającej] w brzmieniu dotychczasowym." Omawiany warunek jest jeszcze bardziej zrozumiały, gdy zapoznamy się z uzasadnieniem projektu ustawy zmieniającej dostępnym na stronie internetowej Sejmu (Sejm VII kadencji, druk nr 1031, z 24 października 2012 r.). W uzasadnieniu projektu wskazuje się bowiem, że krótka nowelizacja ustawy o drogach publicznych ma na celu uregulowanie zasad ustalania kategorii dróg publicznych w przypadkach, gdy istniejąca droga (tzw. "stara droga") jest zastępowana nową drogą, zwykle autostradą, drogą szybkiego ruchu itp. Między Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad a samorządami gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi powstały bowiem spory kto ma pokrywać koszty utrzymania takich "starych dróg", nie pełniących już swojej dotychczasowej znaczącej roli. Dlatego też ustawodawca wprowadził w art. 10 ust. 5, 5a-5f u.d.p. szczegółowe zasady rozstrzygania o kategorii określonej drogi. d) dodatkowo, ze względu na art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej należy odpowiednio stosować przepisy art. 10 ust. 5 b i 5 c u.d.p., przewidujące obowiązek zawiadamiania przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego przewidywanego zarządcy drogi publicznej o zamiarze zmiany kategorii drogi. 9. Odnosząc powyższe kryteria do faktów rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że pierwszy warunek (termin podjęcia uchwały) został spełniony, gdyż uchwałę Rady Gminy [...] podjęto [...] października 2015 r., czyli na dwa dni przed upływem ustawowego terminu. Oczywiste jest również spełnienie przez Radę Gminy [...] drugiego warunku, tj. działanie w ramach ustawowego upoważnienia. Z uzasadnienia do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2015 r. wynika również, że władze gminy [...] spełniły czwarty z powyższych warunków, a mianowicie zawiadomiły Zarząd Województwa [...] o zamierzonym podjęciu uchwały o pozbawieniu kategorii drogi gminnej fragmentu dawnej drogi krajowej nr [...], która stała się drogą gminną. Tym samym, zdaniem skarżącej gminy [...] spełniony został wymóg proceduralny otwierający Radzie Gminy [...] możliwość podjęcia uchwały z [...] października 2015 r. 10. Z materiałów zgromadzonych w sprawie nie wynika natomiast jasno, żeby zostało prawidłowo spełniony trzeci, szczegółowy warunek przewidziany w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Nie zostało bowiem udokumentowane, czy sporny odcinek drogi stał się drogą gminną zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu uchylonym przez ustawę zmieniającą. Z dostępnych publicznie map, a także z mapki stanowiącej załącznik do uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...] z [...] września 2016 r. nie wynika jasno, aby znajdujący się na obszarze gminy [...] odcinek drogi od skrzyżowania (węzła) z autostradą [...] w kierunku [...] stanowił "starą drogę", zastąpioną jakąś nową drogą. Być może wskazany odcinek został wyremontowany, jak inne odcinki drogi krajowej nr [...], ale w aktach sprawy nie ma żadnego potwierdzenia, aby występowała założona przez ustawę zmieniającą równoległość drogi "starej" i nowej. W świetle powoływanego uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, w tym z przykładów nowych dróg w [...] zastępujących "[...]", nie można przyjąć, że różnica między drogą zastępującą "starą drogę", polega np. na remoncie nawierzchni starej drogi, albo nawet poszerzenia starej drogi, przy nakładaniu się jednak nowego pasa drogowego na stary pas. 11. Należy również zauważyć, że ani w powołanej wcześniej uchwale Rady Powiatu [...], ani uchwale Sejmiku Województwa [...] z [...] lipca 2016 r. nie wskazuje się przyczyn, dla których takie uchwały zostały podjęte i nie dokonuje się oceny zgodności z prawem oryginalnej uchwały Rady Gminy [...] z [...] października 2015 r. Nie zmienia to wszakże faktu, że przepis przejściowy, tj. art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej został błędnie zinterpretowany i błędnie zastosowany przez organ gminy. Ty samym trudno postawić Sejmikowi Województwa [...] oraz Radzie Powiatu [...], że podejmując powołane uchwały naruszyły prawo. Obowiązujące obecnie (od dnia 7 października 2015 r.) przepisy ustawy o drogach publicznych, pozwalające sejmikowi województwa i radzie powiatu podejmować uchwały o zmianie kategorii drogi publicznej (art. 10 ust. 5 a i 5 c u.d.p.) nie przewidują bowiem żadnych warunków ani okoliczności uzasadniających zmianę takiej kategorii. Można zatem przyjąć, że rozstrzygnięcie sejmiku województwa oraz rady powiatu w przedmiocie kategorii drogi publicznej jest dokonywane w ramach swobodnego uznania danego organu jednostki samorządu terytorialnego. 12. W świetle powyższej wykładni systemowej obecnie obowiązujących przepisów nie można zatem stwierdzić, że: a) uchwały Rady Powiatu [...] i Sejmiku Województwa [...] zapadły bez podstawy prawnej, tak jak twierdzi skarżąca gmina [...]; b) oczywistym jest, że po podjęciu przez Radę Gminy [...] uchwały z [...] października 2015 r. w sprawie pozbawienia określonego odcinka drogi kategorii drogi gminnej, nie było możliwe zastosowanie art. 10 ust. 5a 5d u.d.p., a także, że "droga zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na mocy uchwały Rady Gminy nie mogła być scedowana [z powrotem] na gminy". Przepisy ustawy o drogach publicznych, a także ustaw samorządowych nie wskazują warunków ani ograniczeń co do takich rozstrzygnięć. 13. Tym samym, nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu [...], a także uchwała Sejmiku Województwa [...] zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd rozumie trudności ekonomiczne wiążące się z uznaniem wskazanego wcześniej odcinka drogi przebiegającego na terenie gminy [...]. Nie jest przy tym wykluczone, że uzasadnienie dla wskazanych uchwał Rady Powiatu [...], a także Sejmiku Województwa [...] stanowiły partykularne interesy organów powiatowych i wojewódzkich. W świetle obowiązującego prawa nie ma jednak podstawy prawnej, aby uznać tak podjęte uchwały za niezgodne z prawem. 14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.