VII SA/Wa 278/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną [...] listopada 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2013r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, iż powiatowy organ nadzoru budowlanego w wyniku podjętych czynności ustalił, że na terenie działki nr ew. [...] położonej przy ul. [...] we wsi [...], gmina [...] znajduje się m.in. budynek gospodarczy o wymiarach 20,0 x 7,0 m, murowany, jednokondygnacyjny, z jednospadowym dachem, orynnowany z odprowadzeniem wody deszczowej na działkę inwestora, usytuowany w linii ogrodzenia z sąsiednią działką nr ew. [...]. Jak ustalił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w/w budynek powstał w oparciu o decyzję Naczelnika Gminy [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 1988r., znak: [...] jednakże z odstępstwami od zatwierdzonego nią projektu budowlanego polegającymi na zmianie jego długości i szerokości. Wobec powyższych ustaleń kontrolowaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na inwestora J. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku gospodarczego. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał prawidłowej oceny stany faktycznego i prawnego sprawy. Organ powołał treść przepisu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że budynek garażowy będący przedmiotem postępowania został wybudowany z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Zgodnie z dokumentacją projektową przedmiotowy budynek winien mieć wymiary 22, 50 m x 6 m. Wybudowany budynek ma wymiary 20 m x 7 m. Zmieniono zatem parametry obiektu, tj. jego długość i szerokość, powierzchnię zabudowy i kubaturę. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzone podczas kontroli obiektu wskazują na naruszenie dyspozycji art. 36a ust. 5 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego. W/w odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mają znamiona istotnych, gdyż spowodowały zmianę charakterystycznych parametrów budynku. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego "W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian." Przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] projektu budowlanego zamiennego ma odzwierciedlić stan jaki powstał w wyniku dokonania istotnych odstępstw oraz ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami. W ocenie organu odwoławczego argumenty przedstawione w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji. Jednocześnie zaznaczył, iż wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może rodzić roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedłożenie projektu budowlanego zamiennego nie prowadzi do jego automatycznego zatwierdzenia. Organ powiatowy jest zobowiązany dokonać oceny dokumentacji w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii zastosowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przepisów niewłaściwej ustawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Prawo budowlane z 1994r. odsyła do przepisów Prawa budowlanego z 1974r. jedynie w przypadku samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. W omawianym przypadku miała miejsce budowa obiektu z istotnymi odstępstwami, a zatem zaistniały stan faktyczny nie wypełnia dyspozycji art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ nadto zauważył, że wydanie odrębnej decyzji zezwalającej na instalację gazu w przedmiotowym budynku nie zwalniało inwestora od uzyskania stosownego zezwolenia na wprowadzenie planowanych zmian odnoszących się do charakterystycznych parametrów realizowanego ówcześnie obiektu budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] winien mieć ten fakt na uwadze. Ponadto [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę na oświadczenie A. W. zawarte w piśmie z dnia [...] października 2012r., w którym podnosi, że przedmiotowy budynek został podwyższony w stosunku do wymiarów zatwierdzonych w pierwotnej dokumentacji. Kwestię t ę również należy zweryfikować w toku postępowania, po przedstawieniu projektu zamiennego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił zarzucił organowi naruszenie art. 7. 77 kpa poprzez brak wystarczającego sprawdzenia zakresu i skali odstępstw od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił, że przedmiotowy budynek zgodnie z projektem budowlanym winien mieć wymiary 14, 7 m x 6 m, a nie jak podał organ 22, 50 m x 6 m. Ponadto budynek został wybudowany niezgodnie z planem realizacyjnym stanowiącym część pozwolenia na budowę a żaden z jego narożników nie znajduje się w punktach wyznaczonych w pozwoleniu. Tylko jeden z czterech narożników budynku znajduje się w obrębie działki, której dotyczyło pozwolenie na budowę, pozostałe trzy narożniki znajdują się na działkach sąsiednich, które zgodnie z aktualną ewidencją gruntów nie należą do właściciela budynku gospodarczego. Takie odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest uznawane przez ustawodawcę za istotne w rozumieniu Prawa budowlanego, gdyż powoduje zmianę usytuowania obiektu budowlanego, a więc dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, na które zwrócił uwagę, jest zmiana innego, niż długość, szerokość i powierzchnia zabudowy, charakterystycznego parametru obiektu budowlanego, tj. wysokości (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). Przedmiotowy budynek został znacznie podwyższony w stosunku do pozwolenia na budowę; jedna z jego dłuższych ścian, postawiona w całości na cudzym terenie, tj. na działce o ówczesnym nr ew. [...], ma ok. 5,20 m wysokości, podczas gdy wysokość ta zgodnie z projektem budowlanym winna wynosić 4,40 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie, po powzięciu informacji o innych niż stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2012r. istotnych odstąpieniach od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, nie zweryfikował tych informacji. Skarżący podkreślił również, że na żadnym etapie postępowania nie wnioskował o rozbiórkę w/w budynku, lecz wnosił o zmianę jego rozmiarów i usytuowania w taki sposób aby odpowiadały one udzielonemu pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie można przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Biorąc pod uwagę powyższą regulację w ocenie Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem kontrolowana decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] listopada 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] października 2013r. nakładająca na inwestora J. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego na dz. o nr [...] we wsi [...]. Decyzja powiatowego organu nadzoru budowlanego została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia, właściwy organ nakłada określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W rozpoznawanej sprawie należy podkreślić, iż bezspornym jest, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1988r., z istotnymi odstępstwami od jej warunków, przy czym odstępstwa te dotyczą istotnych parametrów przedmiotowego budynku - powierzchni i kubatury. Bezspornym jest iż inwestor nie posiadał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej na podstawie art. 36 a ustawy Prawo budowlane. Należy również zauważyć, że z dniem 1 stycznia 1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zastępując przepisy ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane. Reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego zamieszczone zostały w przepisie przejściowym art. 103 prawa budowlanego z 1994r. W ustępie pierwszym tego artykułu przyjęto, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ust. 2 wskazano, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przyjęto zatem, że regułą podstawową wynikającą z ustępu 1 jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje ona nie tylko sprawy w których postępowanie jest wszczynane po wejściu jej w życie (niezależnie od tego czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest sprawy będące w toku w dniu 1 stycznia 1995r. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2. Wyjątek ten dotyczy wyłączenia stosowania prawa budowlanego z 1994r., po dniu 1 stycznia 1995r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995r. budowa została zakończona (od 14 sierpnia także wówczas gdy w stosunku do takiego obiektu wszczęto postępowanie administracyjne). Skoro przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r., który jest przepisem intertemporalnym, odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach ustawy Praw budowlane z 1994r. W tej sytuacji należy uznać, iż organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo wszczęły tryb naprawczy określony w art. 51 ustawy Praw budowlane z 7 lipca 1994r. nakładając na inwestora obowiązek o którym mowa w ust. 1 pkt 3 w/w przepisu. Fakt złożenia projektu zamiennego nie legalizuje wykonanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę robót budowlanych. Dopiero bowiem treść tego projektu wyznacza dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak więc zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż po złożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego będzie zobowiązany zweryfikować wszystkie zarzuty dotyczące istotnych odstępstw jakich dokonał inwestor od posiadanego pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku oraz dokonać oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł ja w sentencji wyroku.