VII SA/Wa 278/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015r. (nr [...]) umarzającą postępowanie w sprawie legalności ogrodzenia działki nr [...] w [...] usytułowanego od drogi wewnętrznej stanowiącej własność Gminy [...]. Organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że wykonanie spornego ogrodzenia stwierdzono podczas kontroli dnia 20 stycznia 2010r. Wg oświadczenia inwestora ogrodzenie powstało ok 2 lat wcześniej bez zgłoszenia. Ogrodzenie nie wykracza poza granicę działki nr ew. [...]. Wobec powyższego organ powiatowy nałożył na inwestora J C, w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., obowiązek przedstawienia stosownej dokumentacji. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. umorzył postępowanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. ([...])[...]WINB utrzymał w mocy w/w decyzję. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011r., VII SA/Wa 1949/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę Gminy [...] i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję PINB w [...]. W dalszym postępowaniu organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2013r. (nr [...]) ponownie umorzył postępowanie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r., nr [...][...]WINB utrzymał w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013r., VII SA/Wa 1757/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2013r. W związku z ww. wyrokiem decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...],[...]WINB uchylił decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB w [...] decyzją z dnia [...] września 2015r. (nr [...]) umorzył postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina [...]. Organ odwoławczy po przytoczeniu art. 153 p.p.s.a. wyjaśnił pojęcie oceny prawnej i zakres mocy wiążącej orzeczenia dodając, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są formułowane w uzasadnieniu orzeczenia. W tym więc zakresie uzasadnienie wykazuje moc wiążącą. Dalej organ przytoczył zasady wymienione w art. 7 kpa i 77 kpa i przedstawił pojęcie bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa. Następnie wskazał, że w wyroku z dnia 13 grudnia 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1757/13 Sąd stwierdził, iż organ powiatowy nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19-01-2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1949/10, a w szczególności nie uzasadnił stanowiska co do zakwalifikowania ogrodzenia jako urządzenia budowlanego. W tym miejscu organ wyjaśnił, że uprzednio organ I instancji błędnie uznał, iż ogrodzenie stanowi samodzielny obiekt budowlany podlegający art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994r., to jednak w toku dalszego postępowania prawidłowo przyjął, iż wobec faktu, że nieruchomość jest zabudowana, to ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym podlegającym art. 50 i 51 w/w ustawy. Stosownie do definicji urządzenia budowlanego w art. 3 pkt 9 Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym tylko w określonych w art. 3 pkt 9 p.b. warunkach i okolicznościach. Kwalifikacja taka jest dopuszczalna wtedy tylko, gdy ogrodzenie jest związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewnia możliwość korzystania z niego. Przepisy p.b. traktują ogrodzenie jako urządzenie budowlane tylko pod warunkiem istnienia pewnego związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 p.b.) a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną, (por wyrok. WSA w Krakowie z dnia 04-12-2013r. II SA/Kr 1053/13). Organ stwierdził, że w świetle zapadłych wyroków należało zbadać też zakres robót budowlanych i ustalić, czy wykonano remont ogrodzenia, czy zrealizowano nowe. W ocenie [...]WINB organ powiatowy prawidłowo ustalił, na podstawie zarówno wyjaśnień inwestora przyjętych w dniu [...] stycznia 2013r. złożonych po pouczeniu o odpowiedzialności karnej jak i w trakcie kontroli [...] stycznia 2013r. oraz [...] marca 2015r., że zabudowaną działkę o nr ew. [...], w tym ogrodzeniem, inwestor nabył w 2008r. Ogrodzenie było wykonane ze słupków murowanych oraz betonowych na fundamencie betonowym z drewnianymi przęsłami na stalowych wspornikach. Roboty polegały na zdemontowaniu wszystkich drewnianych przęseł, części podmurówki oraz części słupków. Część podmurówki i słupków wyremontowano poprzez uzupełnienie ubytków oraz wykonanie nowych słupków betonowych i nowych przęseł drewnianych oraz obłożenie słupków i podmurówki kamieniem polnym. Nadto, analiza inwentaryzacji geodezyjnej z [...] czerwca 2006r. i mapy do celów projektowych z [...] maja 2011 r. wskazuje, że ogrodzenie ma identyczną lokalizację w odniesieniu do punktów stałych na mapach. Wykonanie zatem robót budowlanych polegających głównie na zdemontowaniu istniejących elementów ogrodzenia i wykonaniu w to miejsce nowych z takich samych materiałów, w celu odtworzenia stanu pierwotnego mieści się w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 cyt. ustawy. Organ dodał, że Prawo budowlane zobowiązywało inwestora do zgłoszenia remontu ogrodzenia (art. 30 ust. 1 pkt 2), którego inwestor nie dokonał. Wprawdzie w aktach znajduje się przyjęte w dniu [...] kwietnia 2010r. w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenie J C dotyczące zamiaru wykonania ogrodzenia działki nr [...], jednak wobec ujawnienia w dniu [...] stycznia 2010r. wykonania remontu a także w związku z tym, iż dotyczy ono innego rodzaju inwestycji (realizacji ogrodzenia a nie remontu) było ono bezskuteczne. Zdaniem organu, zasadne było zatem zastosowanie trybu z art. 50 i 51 Prawo budowlane, jednak z uwagi na stwierdzenie dobrego stanu technicznego ogrodzenia nie ma możliwości nałożenia obowiązków przewidzianych w/w przepisami. W takim przypadku organ kończy sprawę samowoli budowlanej decyzją umarzającą postępowanie, która legalizuje roboty, jeżeli nie naruszają one prawa. Organ stwierdził, że zarzuty odwołania zostały wyjaśnione i pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina [...] zarzucając naruszenie: art .7 i 77 kpa poprzez nieustalenie stanu faktycznego sprawy, art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowane poprzez przyjęcie, że roboty budowlane stanowią remont. Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odniósł się po części do argumentów odwołania, przyjął jednak, że nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia. PINB w [...] nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, opierając ustalenia głównie na oświadczeniu J C oraz czynnościach kontrolnych. Strona podniosła, że ogrodzenie wykonano z zruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawo budowlane. Nadto PINB nie wezwał w trybie art. 50 kpa świadków do złożenia wyjaśnień, przede wszystkim na okoliczność daty wykonania ogrodzenia, mimo iż skarżący taką okoliczność wskazywał. Pomimo obowiązku zebrania i rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący organ I instancji nie wezwał do udziału w czynnościach lub złożenia wyjaśnień, nie odnosząc się do tego faktu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Gmina szczególnie podkreśliła, że na żadnym etapie postępowania nie przedstawiono dowodów potwierdzających stan techniczny ogrodzenia oraz zachowanie sztuki budowlanej. Nie zastosowano się także do wcześniejszych rozstrzygnięć. Tym bardziej dla skarżącej niezrozumiale jest stanowisko organu II instancji, skoro obowiązkiem jest wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu spraw. W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji było zatem niewłaściwe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015r. umarzającą postępowanie w sprawie legalności ogrodzenia działki nr [...] w [...]. Zaznaczyć na wstępie należy, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r. syn akt VII SA/Wa 1757/13 decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. wobec naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z niezastosowaniem się organu do oceny prawnej przedstawionej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 1949/10. Wskazać zatem trzeba, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych zasada ta traci moc wiążącą jedynie w trzech sytuacjach: w razie zmiany ustawy, w sytuacji zmiany - już po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z 27 czerwca 1990 r., SA/Wr 137/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 51; wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., I SA/Ka 2408/98, LexPolonica). Tylko w wymienionych sytuacjach organ, rozpatrując sprawę powtórnie, może nie zastosować się do wytycznych rozstrzygnięcia sądowego. Żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie, co oznacza, że organ odwoławczy, jak i Sąd związany był oceną prawną wyrażoną w powyższym wyroku. We wskazaniach zawartych w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r. Sąd zobowiązał organy nadzoru do ustalenia okoliczności, które pozwolą na rozważenie zasadności prowadzenia, lub nie postępowania legalizacyjnego. Sąd wskazał na konieczność sprawdzenia zakresu wykonanych robót w celu ustalenia, czy polegały one na budowie, czy remoncie, a także ustalenie - przy uwzględnieniu usytuowania ogrodzenia od strony miejsca publicznego - czy na jego wykonanie wymagane było zgłoszenie. Sąd nadto zobowiązał organ do uzasadnienia przyjętego stanowiska kwalifikującego przedmiotowe ogrodzenie, jako urządzenie budowlane. Zdaniem Sądu organ II instancji zastosował się do wskazań zawartych w powyższym orzeczeniu. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 k p a., niemniej okoliczność ta pozostaje bez istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Przede wszystkim organ ustalił, że sporne ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym, ale stanowi urządzenie budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Nieruchomość nr [...], na której zostało wzniesione jest bowiem zabudowana budynkiem mieszkalnym. Według oświadczenia inwestora z dnia [...] stycznia 2013r. złożonego w siedzibie organu powiatowego, po pouczeniu o odpowiedzialności karnej z art. 232 k.k. oraz art. 83 kpa, że w 2008r. nabył on opisaną nieruchomość jako zabudowaną, w tym spornym ogrodzeniem. Ogrodzenie pierwotnie było wykonane ze słupków betonowych wylewanych na fundamencie betonowym, słupki połączone były przęsłami drewnianymi zamontowanymi na stalowych wspornikach. Roboty budowlane obejmowały zdemontowanie części słupków i podmurówki oraz wszystkich przęseł drewnianych, w pozostałej cześć słupków i podmurówki uzupełniono ubytki. Słupki i podmurówka została obłożona kamieniem polnym. Wykonano nowe przęsła drewniane. W protokole z dnia [...] marca 2015r. wskazano, że zakres prac remontowych nie odbiega od uprzednio ustalonych. Ponadto, według ustaleń organu powiatowego sporne ogrodzenie usytuowane jest od strony miejsca publicznego, to jest gminnej drogi wewnętrznej i nie zmieniło pierwotnego położenia, co wynika z porównania kopii inwentaryzacji geodezyjnej z dnia [...] czerwca 2006r., wykonanej przez A B uprawnionego geodetę złożonej przez inwestora oraz przesłanej przez Urząd Gminy w [...] mapy do celów projektowych wykonanej również przez uprawnionego geodetę Z G. Tym samym organ II Instancji odniósł się do zarzutu odwołania, że ogrodzenie powstało w innym miejscu niż dotychczasowe. Wskazać w tym miejscu trzeba, że art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane stanowił, iż przez pojęcie "remontu" należy rozumieć "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Istotną cechą remontu jest zatem odtworzenie stanu pierwotnego. Przy remoncie następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi, przy zachowaniu parametrów dotychczas istniejących. Tym samym słusznie przyjął organ odwoławczy, że opisane wyżej roboty budowlane można zakwalifikować do robót polegających na remoncie, w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Niemniej, jak stanowił art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgłoszeniu właściwemu organowi podlegało wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych. Wbrew zatem zarzutom skargi, w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane znajdujący zastosowanie do budowy ogrodzeń w przypadkach w przepisie tym wymienionych. Nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że zgłoszenia zamiaru wykonania remontu ww. ogrodzenia inwestor nie dokonał, co winno skutkować przeprowadzeniem procedury naprawczej, wymienionej w art. 50, 51 Prawa budowlanego. Wobec ustalenia, że obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym organ odstąpił od nakładania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego I umorzył postępowanie. W tym miejscu wskazać trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdy dopuszczono się samowoli budowlanej, obowiązany jest wydać decyzję merytoryczną, nie zaś decyzję o umorzeniu postępowania (arl. 105 § 1 k.p.a.; wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09, LEX nr 597095). Niemniej prezentowane było również stanowisko, że w omawianej sytuacji, jeżeli organ nadzoru budowlanego dojdzie do przekonania, że brak jest podstaw do wydania jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego może umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (zob. wyrok; wyrok WSA w Opolu z dnia 22 maja 2009 r" II SA/Op 585/08, LEX nr 504230). W związku z powyższym Sąd uznał, że zakończenie postępowania naprawczego w niniejszej sprawie decyzją umarzającą postępowanie było dopuszczalne. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.