VII SA/Wa 2782/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. Ś.-D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oddala skargę Sygnatura akt VII SA/Wa 2782/17 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2017r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu wniosku B. Ś. – D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2017 r. - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].08.2017 r. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał tok postępowania w sprawie zakończonej kwestionowaną w trybie nieważności decyzją. Wskazał, że J. W., przedstawiciel ustawowy P. W., pismem z dnia 25.11.2014r. wystąpił do organu powiatowego w sprawie budowy garażu na działce nr [...] w [...], należącej do B. Ś. – D. PINB w [...] przeprowadził w dniu 9.01.2015 r. czynności kontrolne na działce nr [...] w [...]. W trakcie oględzin ustalono, że na nieruchomości zlokalizowany jest budynek garażowy, konstrukcji murowanej o wymiarach 6,60 m x 6,25 m i wysokości do kalenicy 4,20 m, z elewacją z desek. Dach budynku drewniany czterospadowy, kryty blachodachówką. Zlokalizowany w odległości 1,15 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr 299 i nr 300. B. Ś.-D. oświadczyła, że rozbudowy budynku dokonała w 2007 r., co zgłosiła w Starostwie Powiatowym w [...]. Rozbudowa została wykonana od strony drogi, dokonano zmiany wysokości ścian poprzez domurowanie i wykonanie wieńca żelbetowego. Inwestorka oświadczyła ponadto, że przedmiotowy budynek pełni funkcję budynku gospodarczego i nie jest użytkowany jako garaż. Z pisma Starosty [...] z dnia [...].01.2015 r. wynikało, że w rejestrach urzędu nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia robót budowlanych dotyczących przedmiotowej rozbudowy. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].10.2015r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku gospodarczego o wymiarach 6,60 m x 6,25 m, konstrukcji murowanej, na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], bez pozwolenia na budowę oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31.01.2016 r. dokumentów niezbędnych do jego legalizacji. Dokumenty takie zostały przez inwestorkę przedłożone. Następnie PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].04.2016 r., ustalił dla B. Ś. – D. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł w związku z rozbudową budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Zobowiązana nie uiściła wymaganej opłaty legalizacyjnej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].09.2016 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego (utrzymaną w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...].12.2016 r.), nakazał B. Ś. – D. rozbiórkę rozbudowanej części budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], obejmującą ścianę frontową od strony zachodniej (drogi), rozbudowane części ścian bocznych o długości 1,80 m, nadbudowaną część ścian wraz z wieńcem żelbetowym o wysokości 0,40 m - 0,65 m (do poziomu ścian istniejących) oraz więźbę dachową z dachem. Organ wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę, która wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2. Przedmiotowy budynek posiada wymiary 6,60 m x 6,25 m, wobec czego jego powierzchnia wynosi 41,25 m2. Zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ww. ustawy, tj. decyzję nakazującą rozbiórkę. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej stanowiło warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. B. Ś. – D. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2016 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazała, że decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...].12.2016 r. oraz decyzja organu powiatowego z dnia [...].09.2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, zostały skierowane do osoby niebędącej stroną, tj. do J. W. W tym kontekście organ podkreślił, że należy dokonać rozróżnienia pomiędzy skierowaniem decyzji, a jej doręczeniem. Skierowanie decyzji należy rozumieć jako określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Faktu doręczenia decyzji nie można utożsamiać z jej skierowaniem do adresata. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W tej sprawie adresatem decyzji rozbiórkowej była B. Ś. – D., właścicielka nieruchomości. Udział w postępowaniu P. W. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego J. W. w charakterze strony był uzasadniony, gdyż jest on właścicielem sąsiedniej nieruchomości, a budynek wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej został posadowiony przy granicy z jego działką. P. W. w dniu [...].06.2015 r. osiągnął pełnoletniość i w związku z tym pełną zdolność do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym - jemu powinny być doręczane rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu. Mimo to doręczenie decyzji jego ojcu nie powoduje nieważności decyzji. Przedmiotowa decyzja nie została bowiem skierowana do J. W., a jedynie jemu doręczona. W świetle powyższego decyzja [...] WINB z dnia [...].12.2016 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].09.2016 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, nie jest obarczona wadą określoną z art. 156 § 1 pkt 4, obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...].12.2016 r. została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. B. S. – D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017r., Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nadto naruszenie: - art. 156 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, podczas gdy decyzje kierowane były do osoby niebędącej stroną – J. W. przedstawiciela ustawowego, zamiast do P. W., który w toku postępowania osiągnął pełnoletniość - art. 159 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej - co doprowadziło do naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 § 1 k.p.a. Skarżąca domagała się uchylenia obu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2016r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że P. W. ma w sprawie interes prawny i jest stroną. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy skierowały decyzje do osoby, która nie jest stroną tj. do J. W. jako przedstawiciela ustawowego P. W. Jednak P. W. w dniu 27 czerwca 2015r. osiągnął pełnoletniość, a tym samym uzyskał pełną zdolność do czynności prawnych. P. W. powinien być stroną postępowania i adresatem decyzji administracyjnej. J. W. od dnia 27 czerwca 2015r. działał bez umocowania, a jego czynności nie zostały potwierdzone przez P. W. Skierowanie decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. Użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest - oznaczenie strony lub stron. W przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydanie decyzji w stosunku do przedstawiciela ustawowego osoby pełnoletniej skutkuje nieważnością. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skarżąca B. Ś.-D. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...].12.2016 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].09.2016 r. nakazującą rozbiórkę. We wniosku o stwierdzenie nieważności wskazała, że kwestionowana decyzja rozbiórkowa została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie tj. J. W. W związku z takim zarzutem skarżącej, organ prawidłowo wskazał na rozróżnienie pomiędzy skierowaniem decyzji, a jej doręczeniem (NSA w wyrokach z dnia 15.09.2011 r., II OSK 1347/10 oraz z dnia 14.06.2012 r. sygn. akt II OSK 484/11). Skierowanie decyzji należy rozumieć jako określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Faktu doręczenia decyzji nie można utożsamiać ze skierowaniem decyzji. Przy zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 Kpa nie chodzi o wadliwe doręczenie decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 Kpa stanowi - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, np. przez nałożenie określonych obowiązków. Adresatem decyzji rozbiórkowej była B. Ś.-D., właścicielka nieruchomości (zgodnie z KW nr: [...]) objętej przedmiotowym postępowaniem. Uczestnikiem tego postępowania był P. W. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego J. W. P. W. jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości, a budynek wzniesiono w warunkach samowoli budowlanej przy granicy z jego działką. Podaniem J. W. przedstawiciela ustawowego P. W. z dnia 25.11.2014 r., zostało zainicjowane postępowanie w sprawie dotyczącej zgodności z przepisami budowlanymi budowy garażu na działce nr [...] w [...] należącej do B. Ś.-D. W związku z powyższym w dniu 9.01.2015 r., przedstawiciele PINB w [...] przeprowadzili czynności kontrolne na działce nr [...] w [...]. W trakcie oględzin stwierdzono dokonanie samowolnej rozbudowy budynku. Jednak w toku postępowania w dniu 27.06.2015 r., P. W. osiągnął pełnoletniość, pełną zdolność do samodzielnego występowania w postępowaniu administracyjnym. Dlatego od tej daty jemu powinny być doręczane pisma i rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu. Jednak decyzję o rozbiórce doręczono jego ojcu – J. W. Tym niemniej doręczenie decyzji osobie niebędącej stroną nie powoduje nieważności tej decyzji. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 107 § 1 Kpa, nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania (skarżącej), jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Samo doręczenie decyzji administracyjnej osobom, nie posiadającym przymiotu strony postępowania nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Wada tego rodzaju wystąpiłaby dopiero wówczas, gdyby organ administracji publicznej określił prawa lub obowiązki tych podmiotów - wtedy doszłoby do skierowania decyzji do nich. Tymczasem decyzja wydana w niniejszej sprawie nie określa ani praw, ani obowiązków J. W. Nie została bowiem do niego skierowana, a jedynie doręczona mu. Przedmiotowe postępowanie było postępowaniem nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa jak organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje badany akt administracyjny. W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego badana decyzja [...] WINB z dnia [...].12.2016 r., nie jest obarczona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu organ ocenił sprawę w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł procesowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.