VII SA/Wa 2783/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R. W. i E. W. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) października 2011 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (.); III. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (.); IV. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. z dnia (...) marca 2011 r. nr (...); V. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; VI. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz R. W. i E. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) października 2011 r. nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: (...)WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) (dalej: PINB (...)) z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) nakazującej M. M. rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr ew. (...) przy Al. (...) w m. K. gm. (...) (wybudowanej bez zgłoszenia właściwemu organowi i niezgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji dotyczące wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzję PINB (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r. Nr (...). Z akt sprawy wynika, że decyzją Starosty G. z dnia (...) lipca 2002 r. nr (...), zmienioną decyzjami z dnia (...) czerwca 2003 r. Nr (...) i z dnia (...) kwietnia 2004 r. Nr (...) oraz przeniesioną na rzecz P. M. M. decyzją z dnia (...) kwietnia 2004 r. Nr (...), inwestor otrzymał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. (...) we wsi PGR K., gm. (...). Decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. Nr (...) PINB (...) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ew. (...) przy Al. (...) w m. K. gm. (...). Postanowieniem z dnia (...) marca 2011 r. Nr (...) PINB (...) wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. Nr (...), umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ew. (...) przy Al. (...) w m. K. gm. (...). W uzasadnieniu tego postanowienia organ powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wskazując, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzją, tj. projekt zagospodarowania działki różni się od okazanego na oględzinach i przewiduje do realizacji szambo bezodpływowe szczelne a nie biologiczną oczyszczalnie ścieków. Decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. Nr (...) PINB (...) uchylił własną decyzję z dnia (...) sierpnia 2010 r. Nr (...) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ew. (...) przy Al. (...) w m. K. gm. (...). Następnie w wyniku wznowionego postępowania decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) organ, działając na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał M. M. rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr ew. (...) przy Al. (...) w m. K. gm. (...) wybudowanej bez zgłoszenia właściwemu organowi i niezgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji (...)WINB podniósł, że M. M., zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji pozwalającej na budowę, zawiadomiła organ powiatowy o zakończeniu budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego załączając m.in. dokumenty dotyczące przydomowej oczyszczalni ścieków. Z akt sprawy wynika, iż to zawiadomienie zostało przyjęte przez PINB (...) bez sprzeciwu. Wobec powyższego organ powiatowy winien rozważyć możliwość prowadzenia postępowania w trybie naprawczym, tj. na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wybudowanie przydomowej oczyszczalni, a nie szczelnego szamba, w niniejszym przypadku nie może być traktowane jako samowola, gdyż z dokumentów wynika, że została wybudowana razem z domem mieszkalnym jednorodzinnym zamiast szamba i zapewnia możliwość użytkowania budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Powyższa decyzja (...)WINB z dnia (...) października 2011 r. nr (...) została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez R. W. i E. W. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 7 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, 2. art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, 3. art. 107 § 3 kpa poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, 4. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ II instancji naruszył art. 7 kpa, gdyż nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie ustalił wszelkich okoliczności wybudowania przez uczestniczkę przydomowej oczyszczalni ścieków bez zgłoszenia oraz niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy pominął również obowiązek podjęcia działań w kierunku ustalenia przyczyn rozbieżności między projektem budowlanym złożonym przez uczestniczkę w Starostwie (...), a projektem okazanym przez uczestniczkę organowi I instancji w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego. W ocenie skarżących braki te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podjęcie wszelkich działań w celu ustalenia szczegółowego stanu faktycznego prowadziłoby do uznania, iż decyzja organu I instancji była co do meritum prawidłowa - pomijając wskazane przez organ odwoławczy naruszenie art. 151 § 2 kpa. Tak więc wyczerpanie dyspozycji art. 7 kpa spowodowałoby po stronie organu II instancji brak możliwości zakończenia sprawy poprzez jej umorzenie. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja organu II instancji narusza również art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż, z treści odwołania uczestniczki od decyzji organu I instancji wynika, że budynek mieszkalny został podłączony do kanalizacji miejskiej, tymczasem organ II instancji nie dopuścił żadnego dowodu na tę okoliczność w sytuacji, gdy informacja o takim podłączeniu jest jedynie prywatnym oświadczeniem uczestniczki, nie popartym żadnym dowodem z dokumentu, a niewątpliwie w zakresie robót związanych z podłączeniem do kanalizacji stosowne zezwolenia są niezbędne. W szczególności organ II instancji nie odniósł się w ogóle do rozważenia rażących nieścisłości w projektach budowlanych, przedstawianych przez uczestniczkę w Starostwie i organowi I instancji. Organ nie rozważył również istotnej kwestii dotyczącej terminu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i możliwość realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków do dnia (...) grudnia 2003 r. (a niewątpliwie znacznie po tym terminie uczestniczka dopiero rozpoczęła budowę tejże oczyszczalni) oraz daty przeniesienia tej decyzji (w dniu (...) kwietnia 2004 r., a więc w momencie gdy już od 1 stycznia 2004 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wykluczający lokowanie przydomowych oczyszczalni ścieków). Skarżący podnieśli również, że organ naruszył także art. 107 § 3 kpa poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu faktycznym brak jest należytego ustalenia okoliczności, które miały miejsce nie tylko w toku postępowania administracyjnego przed organem pierwszoinstancyjnym, ale także faktów zaistniałych w trakcie budowania przez uczestniczkę przydomowej oczyszczalni ścieków, tj. ewidentnej sprzeczności projektów pozwolenia na budowę przedłożonych dwóm różnym organom oraz terminów: ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy; przeniesienia decyzji na uczestniczkę; rozpoczęcia obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; braku zgłoszenia przez uczestniczkę takiej budowy. Wobec tak istotnych braków w ustalonym stanie faktycznym brak jest również należytego uzasadnienia prawnego względem tych kwestii. Skarżący nie zgodzili się także z argumentacją organu dotyczącą konieczności zastosowania art. 50 i nast. Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy sam organ II instancji stwierdza, że przydomowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana bez zgłoszenia, zaś wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków było sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli również, iż mimo próby wykazywania przez uczestniczkę podłączenia budynku do kanalizacji miejskiej w dniu (...) lipca 2011 r., nadal używa ona przydomowej oczyszczalni ścieków. Potwierdzenie natomiast korzystania z kanalizacji miejskiej stanowiłoby zaś dodatkowe uzasadnienie dla rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż przytoczone w skardze. Przede wszystkim Sąd kontrolując sprawę nie będąc niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi uznał, że zaskarżona decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co powoduje stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 2 ppsa. Jednocześnie Sąd doszedł do przekonania, że konieczne do końcowego załatwienia sprawy było zastosowanie art. 135 ppsa i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji PINB (...) z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...), decyzji tego organu z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) oraz postanowienia PINB (...) z dnia (...) marca 2011 r. nr (...), ponieważ akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżoną decyzję (...)WINB wydał po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji PINB (...) z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...), nakazującej na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr ew. (...) przy Al. (...) w m. K. gm. (...) wybudowanej bez zgłoszenia właściwemu organowi i niezgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej należy podkreślić, że decyzja organu I instancji została wydana w konsekwencji wznowienia postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia (...) marca 2011 r. Nr (...) i po wydaniu decyzji z dnia (...) czerwca 2011 r. Nr (...) uchylającej we wznowionym postępowaniu decyzję z dnia (...) sierpnia 2010 r. Nr (...) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Zaskarżoną decyzją organ II instancji nie tylko uchylił w całości decyzję organu I instancji, ale także umorzył postępowanie dotyczące wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzję PINB (...) z dnia (...) sierpnia 2010 r. Nr (...). Takie rozstrzygnięcie należy ocenić jako rażąco naruszające art. 138 § 1 kpa oraz art. 151 § 1 kpa w związku z art. 105 kpa. Należy bowiem zaznaczyć, że (...)WINB nie tylko rozpoznał odwołanie M. M. od decyzji nakazującej rozbiórkę w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego i uchylił tę decyzję, ale ponadto orzekł w odniesieniu do innej decyzji, nie objętej odwołaniem strony, a mianowicie decyzji z dnia (...) czerwca 2011 r. Nr (...) uchylającej we wznowionym postępowaniu decyzję z dnia (...) sierpnia 2010 r. Nr (...) umarzającą postępowanie administracyjne. W konsekwencji (...)WINB w jednej decyzji zawarł rozstrzygnięcie dotyczące w istocie dwóch różnych postępowań tj.- prowadzonego w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego (w tym zakresie organ ograniczył się jedynie do uchylenia decyzji organu I instancji) oraz postępowania wznowionego na podstawie postanowienia z dnia (...) marca 2011 r. Nr (...) i decyzji z dnia (...) czerwca 2011 r., która nie była objęta odwołaniem M.M. Kwalifikowana wadliwość zaskarżonej decyzji jest rezultatem istotnych błędów proceduralnych poczynionych przez PINB (...) na wcześniejszym etapie prowadzonego postępowania wznowieniowego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie. Po przeprowadzeniu wstępnego badania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To postępowanie może – stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Należy jednakże zaznaczyć, że orzekając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, organ zobowiązany jest w każdym przypadku nie tylko uchylić decyzję dotychczasową ale również orzec co do istoty sprawy, a zatem musi w takiej decyzji zawrzeć dwa rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że podstawą prawną decyzji PINB (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. Nr (...) był art. 151 § 1 pkt 2 kpa, a zatem obowiązkiem tego organu było nie tylko uchylić decyzję ostateczną ale także orzec co do istoty sprawy. Tymczasem PINB (...) , pomimo zastosowania powyższej podstawy prawnej, ograniczył się wyłącznie do eliminacji decyzji dotychczasowej czyli decyzji z dnia (...) sierpnia 2010 r. Nr (...) umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ew. (...) przy Al. (...) w m. K. gm. (...). Decyzja ta zapadła zatem z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 kpa w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. Rezultatem powyższego nierozstrzygnięta pozostała istota sprawy, która w kontrolowanym postępowaniu sprowadza się do oceny legalności posadowienia przydomowej oczyszczalni ścieków położonej na działce nr ew. (...) przy Al. (...) w m. K. gm. (...). PINB (...) podjął próbę rozstrzygnięcia ww. kwestii wydając decyzję z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...). Przedmiotową decyzją organ nakazał w oparciu o art. 49b Prawa budowlanego M. M. rozbiórkę przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr ew. (...) przy Al. (...) w m. K. gm. (...). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy również tę decyzję należy ocenić jako wadliwą. Skoro bowiem obowiązkiem organu było orzec co od istoty sprawy w decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, to brak takiego rozstrzygnięcia w już wznowionym postępowaniu nie może zostać skutecznie sanowany zupełnie inną decyzją wydaną w oparciu o odrębną podstawę prawną. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ nie kończąc postępowania wznowieniowego wszczął niejako nowe postępowanie na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Dlatego również decyzja z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) została przez Sąd wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak już wyżej wskazano, naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w decyzji PINB (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. Nr (...)oraz wydanie przez ten organ decyzji z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji (...)WINB z dnia (...) października 2011 r. nr (...), którą należy ocenić jako rażąco naruszającą przepisy prawa. Z tych powodów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i uchylił decyzję PINB (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. Nr (...) oraz z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...). Dodatkowo Sąd uznał, że konieczne do końcowego załatwienia sprawy, w rozumieniu art. 135 ppsa będzie uchylenie również postanowienia PINB (...) z dnia (...) marca 2011 r. Nr (...) wznawiającego z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. Nr (...), umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ew. (...) przy Al. (...) w m. K. gm. (...). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, które uzasadniałyby wznowienie postępowania administracyjnego. Ponadto umorzenie postępowania administracyjnego decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. Nr (...) nie stanowi przeszkody do prowadzenia nowego postępowania przez PINB (...) w ramach przysługujących mu kompetencji dotyczącego legalności przydomowej oczyszczalni ścieków położonej na działce nr ew. (...) przy Al. (...) w m. K. gm. (...). Skoro w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego legalność budowy ww. oczyszczalni obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest prowadzenie takiego postępowania zaś przeszkodą do jego prowadzenia nie jest decyzja, którą organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, nie rozstrzygając o istocie prawy. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Sąd uznał za konieczne zastosowanie art. 135 ppsa i uchylenie również decyzji PINB (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. Nr (...)oraz decyzji tego organu z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...), a także postanowienia PINB (...) z dnia (...) marca 2011 r. Nr (...). Po uprawomocnieniu się tego wyroku obowiązkiem PINB (...) będzie przeprowadzenie zwykłego postępowania zmierzającego do doprowadzenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr ew. (...) przy Al. (...) w m. K.gm. (...) do stanu zgodnego z prawem. W zależności od wyników analizy okoliczności faktycznych i prawnych sprawy organ zobowiązany będzie do zastosowania odpowiedniej podstawy prawnej tego postępowania nie wykluczając ewentualnego zastosowania art. 49b Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 2 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa oraz art. 152 ppsa i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.