VII SA/Wa 2794/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę VII SA/Wa 2794/19 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu podania [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie ograniczenia użytkowania drogi, stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z 2 kwietnia 2019 r. [...] (dalej: "wnioskodawca") wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania i nakazanie zaprzestania użytkowania "tymczasowego rozwiązania w postaci klina o skosie 1:5", o którym mowa w zatwierdzonym decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. projekcie budowlanym. W treści wniosku wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym dotyczącym przebudowy Drogi Krajowej nr [...] w miejscowości Jabłonna, znajdujące się w tym projekcie "tymczasowe rozwiązanie w postaci klina o skosie 1:5" mogło być użytkowane jedynie do czasu wybudowania docelowego układu komunikacyjnego w tym rejonie. Po wybudowaniu połączenia tej drogi z ulicą [...] w sierpniu 2017 roku, zgodnie z projektem budowlanym przedmiotowe tymczasowe użytkowanie powinno zostać zakończone. Wnioskodawca podniósł również, że w miesiącach od listopada do grudnia 2017 roku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał likwidacji połączenia Drogi Krajowej nr [...] z ulicą [...] w [...] poprzez wdrożenie zmienionej organizacji ruchu. Jednakże nowa organizacja ruchu nie spowodowała spadku negatywnych immisji w okolicy nieruchomości wnioskodawcy, co skutkowało wniesieniem w dniu 2 stycznia 2019 r. podania do organu o całkowite zaprzestanie eksploatacji tymczasowego rozwiązania w postaci klina o skosie 1:5, a nie tylko połączenia Drogi Krajowej nr [...] z ul. [...]. Wniosek ten nie został jednak uwzględniony. W świetle powyższych ustaleń wnioskodawca wniósł o rozpatrzenie merytoryczne sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji, o której mowa w art. 104 §1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na powyższy wniosek, przekazany do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, organ - działając jako zarządca przedmiotowej drogi – podkreślił, że brak jest podstaw zarówno natury faktycznej jak i prawnej do ograniczenia użytkowania tego odcinka drogi. Wskazano równocześnie, że wyłączną podstawą wywiedzionego podania są partykularne interesy wnioskodawcy, co nie może stanowić przesłanki do ograniczenia obsługi komunikacyjnej innych nieruchomości, realizowanej za pośrednictwem tej drogi. Wnioskodawca pismem z 11 września 2019 r. wniósł o ponownie rozpatrzenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad niniejszej sprawy. Zarzucił przy tym organowi błędne uznanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad za organ nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, a także rozpatrzenie sprawy w sposób niedokładny i naruszający słuszny interes obywateli. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] października 2019 r. stwierdził jego niedopuszczalność. Organ podniósł, że pismo z dnia 5 września 2019 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Żaden przepis prawa materialnego nie legitymuje bowiem organu, jako zarządcy drogi, do podejmowania rozstrzygnięcia o ograniczeniu użytkowania odcinka drogi w formie decyzji administracyjnej. Podkreślił, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei w myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny niedopuszczalność odwołania następuje m.in. wtedy, gdy zaskarżeniu podlega akt niebędący decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania. W świetle powyższych ustaleń, biorąc pod uwagę, że wnioskodawca wywiódł w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w stosunku do pisma organu, które nie jest decyzją administracyjną, stwierdzono niedopuszczalność tak skierowanego środka zaskarżenia. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...], domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zarzucając organowi naruszenie: - art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo że w ocenie skarżącego wniosek taki jest dopuszczalny, - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie wadliwej decyzji administracyjnej, naruszającej w sposób rażący wymogi formalne określone dla tego rodzaju rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Podkreślił, że rozstrzygnięcie z dnia 5 września 2019 r. powinno zostać uznane za decyzję administracyjną, zaś jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien zostać merytorycznie rozpoznany. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w ocenie Sądu- zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2019r., stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - dalej: "k.p.a.") wynika, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje stronie postępowanie. Jak stanowi art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania – analogicznie: "wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy" (art. 127 § 3 k.p.a.) oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydawane jest na podstawie wyżej zacytowanego przepisu w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną, jak o tym stanowi art. 1 pkt 1 k.p.a. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Z tego, że sprawa ma charakter indywidualny nie wynika jeszcze, że może być ona rozstrzygnięta decyzją administracyjną, może się wszakże kwalifikować do rozpatrzenia w trybie skargowym lub wnioskowym (dział VIII k.p.a.), a także w trybie Kodeksu postępowania cywilnego. Organ administracyjny jest zatem zobowiązany do ustalenia nie tylko cechy danej sprawy jako sprawy indywidualnej, lecz także, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej i czy jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Tylko w tym przypadku, gdy z przepisów prawa materialnego wynika umocowanie organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym, władny on będzie rozstrzygnąć ją wydając decyzję administracyjną (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak. J Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, str. 11-12). Należy również podkreślić, iż dla istnienia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem organu, konieczne jest istnienie podmiotu postępowania i jego przedmiotu. Konieczne jest zatem, by w postępowaniu brała udział strona legitymująca się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i aby istniała sprawa administracyjna, która znajdzie rozstrzygnięcie w akcie (np. decyzji administracyjnej) kończącym konkretne postępowanie (por. H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 50). Konieczne jest też istnienie organu właściwego rzeczowo do załatwienia sprawy. Organ administracyjny powołany będzie do załatwienia indywidualnej sprawy decyzją administracyjną w przypadku sporu o prawo lub w razie nieustalenia prawa określonej osoby, o tym zaś, że może on zastosować prawną formę działania władczą, tzn. wydać indywidualny akt administracyjny w procesowej formie decyzji, stanowią przepisy prawa materialnego, z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, nr 9, poz. 169). Stanowisko to ma pełne zastosowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych przez organy administracji lub przez inne podmioty w drodze decyzji administracyjnych, a nie ma zastosowania w sprawach, które takiego charakteru nie mają. Brak jest jednak podstaw do uznania za decyzję administracyjną pisma organu administracji, które zostało skierowane do adresata tego pisma w innych sprawach, w których organ ten nie jest uprawniony do wydania decyzji. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu brak jest przepisu prawa materialnego, który dawałby podstawę prawną do wydania przez organ decyzji administracyjnej w przedmiocie ograniczenia użytkowania drogi czy też jak chce skarżący " nakazanie zaprzestania użytkowania fragmentu drogi". Podstawy takiej nie daje ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U z 2018r., poz. 2068 ze zm.) w art. 20 pkt 5 i 14. Skoro wskazane wyżej pismo dnia 5 września 2019r., nie stanowiło decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 104 k.p.a., to prawidłowo Generalny Dyrektor Dróg i autostrad stwierdził niedopuszczalność wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od tego pisma na podstawie art. 134 k.p.a. Odwołanie służy bowiem od decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji, a nie od pisma tego organu skierowanego do strony wnoszącej "odwołanie" (por. B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz..., s. 479). Mając powyższe na względzie Sąd uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i skargę, jako niezasadną, oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325).