VII SA/Wa 2796/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński ( spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] października 2015 r. (nr [...]), zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. D., utrzymało w mocy decyzję Starosty P. z [...] września 2015r. (nr [...]) dotyczącą zatrzymania skarżącemu prawa jazdy. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że podczas kontroli drogowej w dniu 18 lipca 2015 r. na [...] w W. funkcjonariusze policji zatrzymali D. D., który kierował pojazdem osobowym z prędkością przekraczającą prędkość dopuszczalną o więcej niż 50 km/h. Funkcjonariusze policji, na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) zatrzymali skarżącemu prawo jazdy kat. B nr [...], wydane [...] sierpnia 2011 r. przez Starostę P. na okres 3 miesięcy tj. od dnia 18 lipca do 18 października 2015 r. i ukarali go mandatem karnym. Komendant [...] Policji pismem z 18 lipca 2015 r. powiadomił Starostę P. o popełnionym wykroczeniu. Organ I instancji w dniu 10 sierpnia 2015 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oraz o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 10 k.p.a.). W piśmie z 28 sierpnia 2015 r. skarżący wniósł, na podstawie art. 78 § 2 k.p.a., o przeprowadzenie postępowania dowodowego (np. z nagrania wideo, zdjęć) na okoliczność przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h. Starosta P. decyzją z [...] września 2015 r. (nr [...]), na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 1, art. 102 ust. 1c i art. 102 ust. 1e ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015 r. poz. 155 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1a lit a ustawy Prawo o ruchu drogowym, orzekł o zatrzymaniu D.D. prawa jazdy od dnia 18 lipca do 18 października 2015 r. i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ podał, odnosząc się do żądania strony dotyczącego przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność przekroczenia dopuszczalnej prędkości o ponad 50 km/h, że nie jest uprawniony do prowadzenia samodzielnych ustaleń w tej sprawie i jest związany treścią informacji funkcjonariusza policji o zatrzymaniu kierującemu pojazdem prawa jazdy w związku z popełnionym czynem, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 541). W odwołaniu od tej decyzji D. D. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 107 § 3 k.p.a przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia, czy skarżący dopuścił się zarzucanego czynu i bezpodstawne przyjęcie, że okoliczność ta została już potwierdzona innymi dowodami, art. 123 § 1, art. 10 oraz 81 k.p.a. polegające na niewydaniu postanowienia w przedmiocie odmowy przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego dowodu, oraz nieumożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem skarżącego art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, a zatem narusza art. 2 Konstytucji. Zaskarżona decyzja narusza również art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji w zw. z art. 102 ust 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami przez niezapewnienie adekwatnych gwarancji procesowych w sytuacji wydania decyzji przez starostę o zatrzymaniu prawa jazdy bez indywidualnego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu odwołania skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W szczególności stwierdził, że Starosta orzekając o zatrzymaniu prawa jazdy dysponował jedynie informacją, z której wynikało tylko to, że zatrzymano mu dokument. Nie dość, że nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tej sprawie, to jeszcze wbrew art. 78 1 k.p.a. nie uwzględnił wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z [...] października 2015 r. na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w tej sprawie i podkreślił, że organy obu instancji nie są uprawnione do weryfikowania treści informacji funkcjonariusza policji o zdarzeniu w wyniku którego doszło do zatrzymania prawa jazdy. Informacja o zdarzeniu jest dokumentem urzędowym i w związku z tym korzysta z domniemania prawdziwości. D. D. zaskarżył tę decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie wzięcie pod uwagę faktu, że organ I instancji uchylił się od obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne i niedostateczne udowodnienie okoliczności kierowania pojazdem w sposób przekraczający dozwoloną prędkość o 50 km/h w terenie zabudowanym, doprowadzając do rezultatów niekorzystnych dla skarżącego i nierozpoznania istoty sprawy, b) naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej i dowolne przyjęcie, że organ I instancji miał obowiązek i uprawnienie do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, c) naruszenie art. 77 § 1 i 78 § 1 i 2 k.p.a. polegające na bezpodstawnym stwierdzeniu, że żądanie przeprowadzenia dowodu dotyczy okoliczności już stwierdzonym innymi dowodami, w sytuacji w której organ winien w sposób wszechstronny zebrać materiał dowodowy, mając na względzie nie tylko interes społeczny ale także interes skarżącego, d) niewłaściwe zastosowanie art. 76 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że domniemanie prawdziwości wobec sformalizowanej informacji Komendy Stołecznej Policji oznacza związanie organu wydającego decyzję w ten sposób, iż strona nie może skutecznie zgłaszać innych wniosków dowodowych przeciwko treści dokumentu urzędowego, e) art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami przez przyjęcie, że okoliczności dopuszczenia się czynu oraz stopień zawinienia nie mają żadnego znaczenia prawnego dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kierującemu, f) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 135 ust. 1 pkt la lit. a Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami przez wydanie decyzji o zatrzymaniu dokumentu prawa jazdy obok nałożenia w drodze mandatu karnego grzywny za wykroczenie, a więc zastosowanie wobec strony podwójnej sankcji za to samo zarzucane mu wykroczenie, g) art. 2, art. 45 ust. 1 i z art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 102 ust 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami przez nie zapewnienie stronie adekwatnych gwarancji procesowych, h) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz decyzji Starosty P. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi D. D. podniósł, że nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że informacja funkcjonariusza policji o zatrzymaniu kierującemu pojazdem prawa jazdy jest jedynym dowodem w sprawie i nie jest dopuszczalne przeprowadzenie postępowania dowodowego na żądanie strony. Skarżący podkreślił, że w toku postępowania dążył do udowodnienia, że nie dopuścił się zarzucanego mu czynu. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie ustaliły dostatecznie okoliczności faktycznych sprawy, nie dopuściły dowodów wnioskowanych przez stronę, nie umożliwiły mu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący stwierdził, że o ile przepisy obligują organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, o tyle trudno z literalnego brzmienia tych przepisów wywodzić uprawnienie do uproszczenia procedury i ograniczenia praw strony. Przepis art. 135 § 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym ma charakter związany, co oznacza, że organ zobowiązany jest do wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy po otrzymaniu stosownego wniosku, o tyle brak jest stosownego przepisu zmieniającego reguły dowodowe bądź wyłączającego obowiązek organu w przedmiocie zebrania całości materiału. Organy nie są bowiem związane domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym tj. sformalizowanej informacji Policji o dopuszczeniu się czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, uzasadniającej wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ponieważ przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. D. D. stwierdził również, że w niniejszej sprawie organ miał obowiązek uwzględnić jego wniosek dowodowy i nie było podstaw prawnych do przyjęcia, że to żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (art. 78 § 2 k.p.a.). Starosta P. nie dysponował bowiem żadnym materiałem dowodowym zebranym przez organ Policji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W skardze do Sądu skarżący stwierdził, że fakt, że do organu I instancji wpłynął wniosek Komendy [...] Policji o wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od dokonywania własnych, wyczerpujących ustaleń w sprawie oraz wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie organy nie zbadały okoliczności podnoszonych przez stronę i nie ustaliły dostatecznie, że kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/ h. Sąd nie podziela tego stanowiska skarżącego ponieważ nie ma ono oparcia w przepisach prawa. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, podstawą tej decyzji jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy w związku z rażącym przekroczeniem dopuszczalnej prędkości. Z tego ostatniego przepisu wynika, że starosta orzeka o zatrzymaniu prawa jazdy w tym przypadku w warunkach związania informacją policji o zatrzymaniu prawa jazdy. W konsekwencji tego związania organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu rażącego przekroczenia prędkości. Tym samym organ prowadzący postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, nie może powoływać zarówno z urzędu, jak i na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, a więc badać, czy kierujący dopuścił się przekroczenia prędkości. Wspomniany przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ma charakter regulacji szczególnej, mającej pierwszeństwo przed ogólnymi przepisami k.p.a. dotyczącymi postępowania dowodowego W związku z tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są uzasadnione. Trzeba zauważyć, że skarżący nie kwestionuje, że 18 lipca 2015 r. funkcjonariusz Policji na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy prawo o ruchu drogowym zatrzymał - za pokwitowaniem - należące do niego prawo jazdy oraz że został ukarany mandatem karnym za popełnienie wykroczenia polegającego na znacznym przekroczeniu dozwolonej prędkości. Skarżący nie zakwestionował wówczas zasadności nałożenia na niego mandatu karnego za to wykroczenie. Mandat karny kredytowy stał się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego, co oznacza, że skarżący uznał swoją winę oraz wszystkie okoliczności związane z dokonaniem pomiaru prędkości. W tych okolicznościach faktycznych podnoszenie przez niego dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy zarzutów co do zasadności ustalenia, że przekroczył on dozwoloną prędkość o ponad 50 km/h nie może odnieść oczekiwanych przez niego skutków prawnych. Skarżący miał możliwość kwestionowania ustaleń policji dotyczących popełnienia przez niego wykroczenia polegającego na przekroczeniu prędkości, w postępowaniu sądowym w sprawach o wykroczenia. Nie zgadzając się ze stanowiskiem funkcjonariusza policji mógł odmówić przyjęcia mandatu karnego, nałożonego za to wykroczenia, doprowadzając tym samym do skierowania do sądu wniosku o ukaranie. Z tej możliwości skontrolowania zasadności stwierdzenia przez policję popełnienia omawianego wykroczenia jednakże nie skorzystał. Nie ma jej już w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym orzeczenia o zatrzymaniu prawa jazdy. Te dwa postępowania są ze sobą funkcjonalnie powiązane. Drugie (administracyjne) stanowi wykonanie rozstrzygnięcia wydanego w pierwszym (mandatowym). W związku z tym w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez starostę powiatowego w sprawie zatrzymania prawa jazdy nie jest dopuszczalne weryfikowanie ustaleń i rozstrzygnięć, które podlegają kontroli w innym postępowaniu - w sprawach o wykroczenia. Odnosząc się do zarzutu podwójnego ukarania należy przypomnieć, że w tym zakresie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia [...] października 2016 r. sygn. akt [...] stwierdził, iż art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit.a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisania w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. Zdaniem Trybunału, zatrzymanie prawa jazdy nie jest sankcją karną lecz administracyjną i realizuje przede wszystkim funkcję prewencyjną. O karnym charakterze tej sankcji nie przesądza ani jej dolegliwość, która jest kategoria względną, ani jej podobieństwo do środka karnego w postaci czasowego zakazu prowadzenia pojazdów. Ta sama co do istoty sankcja może być bowiem stosowana w ramach różnych reżimów odpowiedzialności prawnej. Z powyższego wynika, że wszystkie zarzuty skargi są nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) obowiązek kontroli z urzędu sprawy w zakresie innym, niż określony w skardze, stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.