VII SA/Wa 2798/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Paweł Konicki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T.W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2023 r. znak: WOP.7721.597.2023.ND w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T.W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu T. W. jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 października 2023 r. (znak: WOP.7721.597.2023.ND), uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z [...] maja 2023 r. w przedmiocie legalizacji samowolnej budowy budynku garażowego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Na skutek przeprowadzonej 8 września 2022 r. kontroli organ I instancji ustalił, że na działce nr ew. [...] położonej w W. gm. P. znajduje się budynek pełniący funkcję mieszkalną, parterowy z dachem dwuspadowym, orynnowawany. W obiekcie znajduje się kuchnia, łazienka i trzy pokoje, jadalnia i kotłownia z osobnym wejściem. Kotłownia wykonana jest z płyt warstwowych. Na działce znajduje się także budynek garażowy parterowy, wolno stojący, z dachem jednospadowym krytym blachą. Obiekt wykonany jest z płyty pilśniowej, ocieplonej styropianem i otynkowany. Obiekt doświetlony jest poprzez otwory okienne szklane (bez ram okiennych). Budynek znajduje się przy istniejącym ogrodzeniu. T. W. oświadczyła, że garaż został wybudowany w 2002 r. 7 października 2022 r. Główny Geodeta Kraju przekazał organowi I instancji zdjęcie lotnicze ww. nieruchomości z 2001 r. 19 października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie legalizacji uproszczonej budynku garażu wolno stojącego usytuowanego na terenie działki nr [...], obręb [...] w W., gmina P. Pismem z 7 listopada 2022 r. Urząd Miasta i Gminy P. informował, że w zasobach urzędu nie odnaleziono pozwolenia na budowę budynku na działce nr [...] (przed podziałem). Pismem z 1 grudnia 2022 r. Archiwum Państwowe w Warszawie Oddział w G. poinformowało, że nie odnalazło dokumentacji budowlanej dotyczącej dla budynku położonego na działce nr [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 49g ust. 1, 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – zwanego dalej Prawem budowlanym) nałożył na T. i W. W. obowiązek przedłożenia, w terminie 120 dni od dnia doręczenia postanowienia: 1. oświadczenia złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, 2. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego, wykonanej przez uprawnionego geodetę, 3. ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, wskazującej czy stan techniczny obiektu budowlanego: • nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, • pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. 27 kwietnia 2023 r. do organu wpłynęła ekspertyza techniczna sporządzona przez L. P. (nr upraw. [...]) wraz z pozostałymi wymaganymi dokumentami. Decyzją z [...] maja 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 1a i 1b Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. zalegalizował samowolną budowę – w postępowaniu legalizacyjnym uproszczonym – budynku garażowego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej w W. gm. P. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. i R. B. Postanowieniem z 31 lipca 2023 r. organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu zebrania od stron postępowania oraz świadków przez nich wskazanych oświadczeń, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, na okoliczność daty zakończenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 20 września 2023 r. T. W. oświadczyła, że blaszany budynek garażowy istniał przed wybudowaniem obecnie istniejącego garażu w latach od 1993 – 1995 do 1999 r. Następnie obiekt został rozebrany, a w jego miejscu została wylana betonowa wylewka i postawiono ściany z płyt z OSB. Budowa zakończyła się ostatecznie w 2001 r., a nowy garaż ma nieco większe rozmiary od poprzedniego. W. W. i B. K. podtrzymali oświadczenie T. W. Z kolei T. B. wskazała, że budynek garażowy z płyt OSB istnieje od 2012 r. R. B. podtrzymał oświadczenie żony. Decyzją z 26 października 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazując na przepis art. 49f Prawa budowlanego, organ odwoławczy uznał, że analiza przedłożonych dokumentów oraz oświadczeń stron postępowania pozwala uznać, że organ I instancji, prowadząc postępowanie administracyjne naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a., gdyż postępowanie dowodowe odnośnie daty zakończenia budowy przedmiotowego obiektu nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. W ocenie organu odwoławczego wiarygodnym dokumentem w sprawie jest akt notarialny Repertorium [...] z 28 października 1999 r., który korzysta z domniemania prawdziwości danych w nich zawartych. Z umowy sprzedaży działki o nr ew. [...] położonej w W. gm. P. wynika, że na działce tej w 1999 r. znajdował się jedynie "budynek mieszkalny nr 2 m. 1 parterowy niepodpiwniczony, kryty papą, o powierzchni użytkowej 45,28 m2 (...) składający się z dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju (...)". Fakt ten potwierdza także mapa sytuacyjna z 1999 r. (załącznik nr 3 do protokołu oględzin z 8 września 2022 r.). W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego nie można uznać oświadczenia T. W., złożonego do protokołu z rozprawy administracyjnej z 20 września 2023 r. za wiarygodne. Ponadto T. W. składała rozbieżne oświadczenia co do daty budowy spornego budynku garażowego i tak w trakcie oględzin z dnia 8 września 2022 r. wskazała na zakończenie budowy w 2002 r., w oświadczeniu z 13 września 2022 r., że budowa zakończyła się w 2001 r., zaś w trakcie rozprawy administracyjnej wskazała, że "budynek garażowy blaszany istniał przed wybudowaniem obecnie istniejącego garażu w latach od 1993-1995 do 1999 r.". Jak zaznaczył organ odwoławczy, same oświadczenia przeciwstawnych stron postępowania nie mogą stanowić wiążącego dowodu w sprawie. Podobnie sytuacja wygląda ze zdjęciami prywatnymi przedłożonymi przez strony postępowania. Z uwagi na brak daty wykonania zdjęć (zdjęcia analogowe w latach 90-tych XX wieku można było wywołać z datą ich wykonania), nie mogą one stanowić wiążącego dowodu w sprawie. W celu ustalenia daty budowy spornego budynku garażowego pomocne okazują się archiwalne zdjęcia lotnicze dostępne na portalu geoportal.gov.pl. Analiza zdjęć przedłożonych przez odwołujących się oraz tych ogólnodostępnych na ww. portalu prowadzi do wniosku, że na przedmiotowej działce istniał uprzednio blaszany budynek garażowy, który do lipca 2014 r. był mniejszy niż ten istniejący aktualnie. Obecnie obiekt jest większy i wykonany z płyt OSB. Wskazując na powyższe, organ odwoławczy uznał, że w świetle powyższych ustaleń nie można prowadzić postępowania dotyczącego uproszczonej legalizacji przedmiotowego budynku garażowego, gdyż od jego budowy nie upłynęło 20 lat. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji może również wystąpić do właściwego organu o wypis z kartoteki budynków dla przedmiotowej nieruchomości, z którego powinny wynikać informacje dotyczące daty budowy i powierzchni obiektu. Ponadto organ powiatowy może wystąpić do właściwego organu o informację, od kiedy odprowadzany jest podatek od przedmiotowego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego, analiza zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza, organ powiatowy winien prowadzić postępowanie legalizacyjne przedmiotowego budynku garażowego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego zawartymi w art. 48 ww. ustawy. Nadto w ocenie organu II instancji, przedłożona przez inwestorów ekspertyza techniczna nie mogła być uznana za dowód, o którym mowa w art. 49g ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. Ekspertyza jest opracowaniem szerszym (od oceny technicznej), w którym doświadczenie eksperta, a także oględziny i analizy, potwierdzone są obiektywnymi, sprawdzalnymi badaniami, pomiarami i obliczeniami. Wymaga od eksperta większego nakładu pracy i wyższych kwalifikacji. Odpowiada nie tylko na pytanie dotyczące faktycznego stanu obiektu, ale również szuka przyczyn i wskazuje sposób postępowania lub konieczność wykonania robót budowlanych niezbędnych do przywrócenia obiektowi odpowiedniego stanu technicznego. Można powiedzieć, że ekspertyza jest rozwinięciem oceny technicznej albo jej następstwem. Określa również wymagania, których spełnienie gwarantuje dalszą bezpieczną eksploatację obiektu lub uzależnia możliwość eksploatacji obiektu od spełniania określonych warunków (np. w przypadku zmiany sposobu użytkowania). Przedłożona ekspertyza techniczna z 15 kwietnia 2023 r. nie spełnia ww. warunków. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. uzasadnione jest m.in. koniecznością poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła T. W., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu K.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jak wskazała skarżąca, brak było podstaw do wydania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzji kasatoryjnej. Organ II instancji nie wykazał, aby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, nie wykazano też w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącej dokonanie oceny materiału dowodowego oraz stanu prawnego mogło nastąpić przed organem II instancji i taka prawidłowa ocena doprowadziłaby do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Odpowiedź na sprzeciw złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) oraz nie badając innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. I chociaż postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, to organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., przede wszystkim zakwestionował przyjęty przez organ I instancji fakt, że od budowy przedmiotowego budynku gospodarczego upłynęło 20 lat, co warunkowało wszczęcie i prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego). Jak wskazał w konkluzji swoich rozważań organ odwoławczy, analiza materiału dowodowego zgromadzonego na dzień wydania niniejszego rozstrzygnięcia potwierdza, że w omawianej sprawie organ powinien prowadzić postępowanie legalizacyjne przedmiotowego budynku garażowego zgodnie z przepisami Prawa budowlanego zawartymi w art. 48 ww. ustawy. Konkluzja ta pozostaje jednak sprzeczna z wcześniejszymi wskazaniami odnośnie sposobu prowadzenia postępowania. Z jednej bowiem strony Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął na podstawie analizy zdjęć przedłożonych przez odwołujących z "geoportalu" (geoportal.gov.pl), że na działce nr [...] istniał uprzednio blaszany budynek garażowy, który do lipca 2014 r. był mniejszy niż istniejący aktualnie, z drugiej zaś strony organ odwoławczy wskazał organowi I instancji na nie wykorzystane środki dowodowe, które winien on przeprowadzić ponownie rozpoznając sprawę, a więc wypis z kartoteki budynków dla nieruchomości oraz ustalić, od kiedy jest odprowadzany podatek od przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ II instancji nie wyjaśnił przy tym, dlaczego sam nie przeprowadził w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, a więc że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencję organu odwoławczego. W tych okolicznościach sprawy wydanie decyzji kasacyjnej z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania w innym trybie legalizacyjnym było co najmniej przedwczesne, skoro organ odwoławczy wskazał na dostępne środki dowodowe, które winny zostać jeszcze przeprowadzone w sprawie, wyraźnie odwołując się przy tym do art. 75 K.p.a. Z tych też przyczyn, w ocenie Sądu zasadny okazał się być zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., gdyż wydając decyzję kasacyjną, organ nie wykazał, że zaszły przesłanki do zastosowania tego przepisu. Także jako przedwczesną należy uznać ocenę – dokonaną niejako na marginesie – Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwestionującą prawidłowości przedłożonej w sprawie ekspertyzy technicznej. Zauważyć należy, że poza ogólnikowym stwierdzeniem, że ekspertyza jest opracowaniem szerszym od oceny technicznej, ocena ta nie nawiązuje do żadnych konkretnych aspektów dokumentu przedłożonego w sprawie. Organ odwoławczy w oderwaniu jej konkluzji, że budynek garażu znajduje się w dobrym stanie technicznym, który nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodnie z dotychczasowym sposobem oraz w oderwaniu od przedmiotu postępowania wyjaśnił, że ekspertyza powinna szukać przyczyn i wskazywać sposób postępowania lub konieczność wykonania robót budowlanych niezbędnych do przywrócenia obiektowi odpowiedniego stanu technicznego, a także że określa wymagania, których spełnienie gwarantuje dalszą bezpieczną eksploatację obiektu (np. w przypadku zmiany sposobu użytkowania). Ocena przedmiotowej ekspertyzy wymagać będzie zatem ponownej analizy, w zależności jednak od wyników ustalenia, który tryb postępowania legalizacyjnego jest właściwy w sprawie. Z przyczyn powyżej wskazanych w ocenie Sądu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 K.p.a. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 1 orzekł, jak w punkcie I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w punkcie II Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b § 1 P.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują wpis uiszczony przez stronę skarżącą w kwocie 100 zł a także wynagrodzenie pełnomocnika (adwokata), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964) – 480 zł oraz opłatę skarbową w kwocie 17 zł – łącznie 597 zł.