VII SA/Wa 2799/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 2799/11 UZASADNIENIE Wyrokiem z 6 grudnia 2007r. (sygn. Akt VII SA/Wa 1689/07 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], nakładającą na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w [...] obowiązek wykonania robót budowlanych celem przywrócenia stanu pierwotnego w przedmiocie samowolnie zlikwidowanego pionu wodno-kanalizacyjnego kuchennego, obsługującego lokale nr [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] - w terminie dwóch miesięcy. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz U z 2010 Nr 243 poz. 1623) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej remontu instalacji wodno - kanalizacyjnej przeprowadzonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w związku z wyrokiem z dnia 06.12.2007r. sygn. akt VII SA/Wa 1689/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którym uchylono w całości decyzję wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...].07.2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...].01.2007r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony postępowania o toczącym się postępowaniu w sprawie remontu instalacji wodno - kanalizacyjnej w budynku przy ul. [...] w [...]. Organ podnosił, że w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, iż prace polegające na wymianie instalacji wody ciepłej, zimnej cyrkulacji i kanalizacji sanitarnej prowadzone były na podstawie zgłoszenia złożonego w dniu 10.10.2005r. w Biurze Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...]. Projekt budowlany stanowiący załącznik do przedłożonego zgłoszenia zawierał braki tj. brak w projekcie rozprowadzenia instalacji na poszczególnych kondygnacjach, - pionów (istniejących i likwidowanych) oraz kanałów wentylacyjnych. Rozmieszczenie ścianek działowych jest inne niż w rzeczywistości. W piśmie z dnia 14.09.2005r. Zarząd Wspólnoty [...] jednoznacznie odnosi się do "redukcji zbytecznych pionów wodnokanalizacyjnych" przyjętych przez projektanta ze względów oszczędnościowych. Przedmiotowy piono bsługiwał lokale nr [...] i [...]. Organ wskazał też, że Postanowieniem z dnia [...].04.2009r. Nr [...] nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] właściciela budynku obowiązek przedłożenia oceny technicznej dot. prawidłowości wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie instalacji wodno - kanalizacyjnej w budynku Mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] i ich zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i normami. W ocenie technicznej opracowanej w dniu 11.05.2011 r. przez inspektora nadzoru D. S. posiadającego uprawnienia budowlane ( Nr [...]) opiniodawca potwierdził prawidłowość wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie instalacji wodno - kanalizacyjnych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] i ich zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i normami. Na marginesie organ podnosił, że w/wym. opinia techniczna stanowi: "w pionie lokali [...] i [...] znajdują się także lokale [...] i [...] przez które przechodzi "stary" pion kanalizacyjny. W lokalu nr [...], [...] i [...] odpływ kanalizacyjny ze zlewozmywaka kuchennego został włączony do pionu łazienkowo - kuchennego oznaczonego na projekcie budowlanym nr [...], właściciele tych lokali nie zgłaszają uwag eksploatacyjnych. Właściciel lokalu [...] pomimo kilkakrotnych terminów nie wpuścił ekipy wykonawcy robót dla podłączenia wodno - kanalizacyjnego zlewozmywaka kuchennego". Wobec powyższych ustaleń brak było w ocenie organu I instancji podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła H. D. córka zmarłej H. K. właścicielki lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Decyzją z [...] września 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na art.28 - 30 k.p.a. wskazał, że w jego ocenie wnosząca odwołanie H. D. nie posiada przymiotu strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodził, że niniejsze postępowanie dotyczyło remontu instalacji wodno - kanalizacyjnej przeprowadzonego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], który jest własnością Wspólnoty Mieszkaniowej w zarządzie [...] Sp. z o.o. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903) oraz orzecznictwo tutejszego Sądu organ stanął na stanowisku, że w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony w przysługuje Wspólnocie Mieszkaniowej, która reprezentowana jest przez swego zarządcę tj. [...] Sp. z o.o. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodził, że z akt sprawy wynika, że w/w budynek jest administrowany przez [...] Sp. z o.o. Skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, jako że adresatem decyzji wydanych w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - zgodnie z art. 52 tejże ustawy są wyłącznie inwestorzy, właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych. Zdaniem organu bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy przez Panią H. D. świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jej za stronę postępowania przed tut. organem, stąd skarżąca nie może skutecznie wnieść odwołania do organu drugiej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazywał też, że organ powiatowy nie uznał skarżącej za stronę, lecz tylko informował o przebiegu postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiodła H. D. żądając jej uchylenia ora poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzuty skargi obejmowały naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. skutkujące naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji wadliwością decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 138 § pkt 3 k.p.a. Skarżąca wywodziła, że materialną podstawę jej interesu prawnego stanowi § 97 pkt 2 jak i § 120 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002.r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z póź. zm.). Podnosiła, że jest właścicielka mieszkania i ułamkowej części nieruchomości wspólnej, na której odbywał się proces inwestycyjny instalacji wodno-kanalizacyjnej polegający na wymianie tej instalacji. Wywodziła, że ma prawo aby proces inwestycyjny zapewnił użytkowanie jej własności zgodnie z wymaganiami tego przepisu, a zatem jest stroną toczącego się postępowania. Skarżąca podnosiła, że proces inwestycyjny spowodował, iż w chwili obecnej w kuchni nie ma podłączonego zlewozmywaka, gdyż zarząd wspólnoty mieszkaniowej podjął jednostronnie decyzję w 2005 aby istniejący i użytkowany wówczas pion kanalizacji kuchennej lokalu [...] nie podlegał wymianie, tak jak inne piony w nieruchomości, a zlewozmywak podłączony został do kanalizacji łazienkowej, w odległości 5 metrów, nie bacząc na istniejącą infrastrukturę w lokalu właściciela, lekceważąc jego prawo do użytkowania pionu kanalizacji kuchennej. Właściciel nie wyraził na to zgody i od tamtej pory zarząd wspólnoty uniemożliwia właścicielowi korzystanie ze sprawnego do 2005 roku pionu kanalizacji w kuchni, gdyż nie wymieniając tego pionu, dokonując zmian podłączeń w lokalach usytuowanych niżej, spowodował liczne pęknięcia tego pionu poniżej lokalu [...] i użytkowanie tego pionu skutkowałoby zalewaniem lokali poniżej lokalu [...]. Skarżąca podnosiła, że zarząd we wspólnocie zarządza jedynie częścią wspólną nieruchomości, do niej należy instalacja wodno-kanalizacyjna, nie może bez zgody właścicieli podejmować decyzji dotyczących części wspólnych, jeśli decyzje te nie należą do czynności z zakresu zwykłego zarządu nieruchomością, czyli z zakresu decyzji polegających na czynnościach bieżącego eksploatowania części wspólnych nieruchomości. Skarżąca wskazywała też, że PINB prowadził postępowanie na wniosek właściciela lokalu [...], wywodziła, że piony instalacji wod – kan są częściami wspólnymi nieruchomości i jako takie są niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania poszczególnych lokali wyodrębnionych. PINB jak również zarząd wspólnoty mieszkaniowej zapomina, że ten jako jedynie zarządca części wspólnych nieruchomości, nie jest umocowany aby ingerować w lokal stanowiący odrębną własność, i wskazywać właścicielowi z jakiego pionu kanalizacji ma korzystać i dokonywać mu zmian podłączeń, czyli dowolnie rozporządzać częściami wspólnymi stanowiącymi ułamkową własność poszczególnych właścicieli. Skarżąca podnosiła, że prawo do złożenia przedmiotowej skargi wynika z naruszenia jej prawa do korzystania z części wspólnej nieruchomości jaką jest instalacja kanalizacji w pionie kuchennym, niezbędna do indywidualnego prawidłowego korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Zdaniem skarżącej decyzja PINB o uznaniu za prawidłowy remontu wymiany instalacji wod-kan w 2005 roku jest bezpodstawna . Wydana została na podstawie nierzetelnej opinii technicznej, przez osobę, która nie była w lokalu [...]. Skarżąca podnosiła też, że [...]WINB wywodzi błędny wniosek z akt sprawy, że budynek mieszkalny przy ulicy [...] w [...] nie jest własnością Wspólnoty Mieszkaniowej. Budynku tego wspólnota nie nabyła do swojego majątku, by mówić, że stanowi on jej własność. Wskazywała, że to właściciele lokali wyodrębnionych stanowią wspólnotę mieszkaniową, zaś zarząd we wspólnocie mieszkaniowej zarządza jedynie częściami wspólnymi, ale w zakresie jaki określą to właściciele lokali wyodrębnionych. Skarżąca podnosiła, że w zakresie działań zarządu dotyczących rozporządzaniem częścią wspólną, jaką jest instalacja kanalizacyjna, w przedmiocie decydowania o likwidacji polegającej na wyłączeniu jej z użytkowania, mamy do czynienia z działaniami z zakresu przekroczenia zwykłego zarządu. Nie istnieje uchwała wspólnoty zezwalająca na taką czynność, choć ona bez uzyskania pozwolenia na budowę nie byłaby ważną podstawą do czynności likwidacji, wyłączenia z eksploatacji kanalizacji kuchennej w pionie lokalu [...]. Zdaniem skarżącej nieprawidłowo również uznaje się za stronę postępowania [...] Spółkę z o.o. bowiem we Wspólnocie Mieszkaniowej [...] istnieje zarząd wyłoniony z pośród osób fizycznych, a firma [...] jest jedynie zarządcą na podstawie umowy cywilnoprawnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odwołanie podtrzymując argumentacje wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie jest decyzja organu drugiej instancji umarzająca postępowanie odwoławcze z powodu braku interesu prawnego po stronie wnoszącej odwołanie H. D. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zdaniem Sądu należy również podkreślić, iż [...] Wojewodzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję administracyjną związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętać przy tym należy, iż w kompetencjach Sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy. W ocenie Sądu organ umarzając postępowanie odwoławcze nie odniósł się do indywidualnego interesu skarżącej, nie rozważył czy taki interes może występować w przedmiotowej sprawie, co było obowiązkiem organu tym bardziej, że postępowanie toczyło się w związku z pismem H. K., której skarżąca jest następcą prawnym oraz po Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylającego poprzednie decyzje organów nadzoru budowlanego wydane w sprawie. Rzeczą [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy, w tym w pierwszej kolejności zbadanie istnienia indywidualnego interesu prawnego skarżącej z uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności, Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.