VII SA/Wa 28/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S. z Kancelarii Adwokackiej przy u. J. lok. [...] w W.: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem zastępstwa procesowego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej, k.p.a., oraz art. 51 ust.1 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wybudowania ogrodzenia wewnętrznego na nieruchomości przy ul. C. w W., od strony południowej, którego inwestorami są E. i H. B., umorzył postępowanie administracyjne w zakresie dotychczas wykonanych robót budowlanych (przy ogrodzeniu wewnętrznym, znajdującym się od strony południowej nieruchomości przy ul. C. w W.). W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek właściciela nieruchomości przy ul. R. w W., w sprawie ogrodzenia wewnętrznego przy ul. C., Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego [...] wszczął postępowanie administracyjne, umorzone decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., od której strona wniosła odwołanie do organu II instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej [...]WINB, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 66/07, uchylił tę decyzję z powodu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i zalecił przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w zakresie ustalenia wysokości ogrodzenia. Organ II instancji, po wykonaniu nakazanych czynności, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. W toku tego postępowania, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr - [...], nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie robót budowlanych wykonanych przy budowie ogrodzenia wewnętrznego od strony południowej, przy granicy z nieruchomością ul. R. w W. Postępowanie dotyczące nałożenia obowiązków zakończyło się wprawdzie w II instancji umorzeniem (a następnie skargą do WSA, sygn. akt VII SA/Wa 29/08), niemniej inwestorzy obowiązek wykonali w terminie i przedłożyli opinię techniczną. Wynika z niej, że stan techniczny ogrodzenia jest dobry, a jego wysokość mierzona od poziomu gruntu działki inwestorów wynosi od 2,07m do 2,25, a od strony nieruchomości przy ul. R. wynosi od 1,90 m do 2,45m. Ogrodzenie zostało wybudowane w 2000 r. Z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] września 1992 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość, działka ew. nr [...] w obr. [...] znajdowała się w obszarze funkcjonalnym MUL-39 o funkcji mieszkaniowo-usługowej z zielenią leśną i plan ten, nie ustanawiał danych dotyczących ogrodzeń nieruchomości. Wobec powyższych ustaleń i pozytywnej oceny technicznej organ nie znalazł podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków wynikających z art. 51 ust.1 Prawa budowlanego. Odwołanie od ww. decyzji wniósł B. R. Zarzucił, iż organ oparł swoje stanowisko na niekompetentnej ekspertyzie budowlanej i w istocie, poświadczył nieprawdziwy stan faktyczny, gdyż niewłaściwie ustalono poziom terenu po stronie skarżącego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust.2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przy ogrodzeniu rozgraniczającym nieruchomość przy ulicy C. od nieruchomości przy ulicy R. w W. Z materiału dowodowego wynika, że inwestorzy przedłożyli opinię techniczną, w oparciu o którą organ stwierdził, iż wysokość przedmiotowego ogrodzenia jest zmienna i wynosi od strony nieruchomości przy ulicy R. - od 1,90 m do 2,45 m. Stan techniczny ogrodzenia został oceniony jako dobry. Brak jest uszkodzeń lub widocznych oznak świadczących o ewentualnych uszkodzeniach konstrukcji ogrodzenia. Zamontowane obróbki blacharskie skutecznie zabezpieczają mur ogrodzenia przed niszczącym działaniem opadów atmosferycznych. Organ II instancji podzielił zdanie organu powiatowego, że nie ma podstaw prawnych do podejmowania dalszych działań przez organy nadzoru budowlanego w ustawowym zakresie. Z tego względu organ uznał umorzenie postępowania za zasadne. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wyjaśnił, że aktualnie obowiązujące Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.), nie przewiduje regulacji dot. ograniczenia dopływu światła, czy też swobodnej cyrkulacji powietrza. Powyższe kwestie były normowane przez § 41 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1995 r., Nr 10, poz. 46). Organ zaznaczył ponadto, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji w sprawach wynikających z naruszenia prawa własności lub posiadania. Jeśli usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia powoduje w jakikolwiek sposób ograniczenie praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, to należy dochodzić swoich praw w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył B. R. Decyzji zarzucił rażące naruszenie k.p.a. oraz prawa budowlanego oraz zatajanie wielu istotnych kwestii oraz zarzutów skarżącego i okoliczności sprawy. Zarzucił naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 12 § 1, 24 § 3, 28, 30 § 135 § 1, 2 i 3, 36, 37, 38, 50 § 2, 68, 71, 73, 74 § 2, a w szczególności art. 75 § 2 w związku z art. 83 § 3, 76 § 1 i 2, 77 § 1 i 4, 79, 84 § 1, w szczególności art. 105 § 2, 107 § 1 i 3, 133, 139 k.p.a. oraz przepisów Prawa budowlanego, których nie sprecyzował. Jako podstawę zarzutów prawa procesowego wskazał nie powiadomienie z urzędu stosownych organów ścigania. W skardze wniósł także o przekazanie przez Sąd z urzędu sprawy do stosownych organów ścigania, celem wyjaśnienia tych rażących i w takiej ilości nagromadzonych nieprawidłowości oraz zarzutów kryminalnych wobec inwestorów oraz urzędników rozpoznających omawianą skargę i sprawę budowy muru. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik skarżącego złożył na rozprawie pismo procesowe popierające skargę, wskazując na uchybienia procesowe postępowania. W toku rozprawy skarżący podniósł, że bez swojej winy nie uczestniczył w niektórych czynnościach procesowych, gdyż nie był o nich powiadamiany, nie brał udziału w oględzinach i pomiarach dokonanych przez rzeczoznawcę, nie wie też jak ustalił on wysokość muru od strony jego działki, skoro nie zgłosił się do niego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek legitymowanego podmiotu, jak w tym przypadku, i opartego o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, jest ustalenie, czy roboty wykonane przy budowie określonego obiektu budowlanego, w tym przypadku ogrodzenia, zostały wykonane w warunkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, następnie zaś, czy roboty te wymagają podjęcia działań określonych w tych przepisach w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak zostaje określony przedmiot postępowania, to pozytywny wynik ustaleń co do wykonania robót w warunkach odpowiadających art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie negatywny wynik ustaleń w zakresie konieczności wykonywania określonych czynności przez inwestora nie daje podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż przedmiot ten istnieje przez cały czas postępowania, wobec czego rozstrzygnięcie organu winno przybrać postać merytoryczną, wyraźnie określającą, czy na inwestorze ciążą jakieś obowiązki czy też nie, nie ma natomiast podstaw do umorzenia postępowania. Oceniana z tego punktu widzenia decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu, naruszając art. 105 k.p.a. Błąd ten powielił organ II instancji dodatkowo naruszając art. 138 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu II instancji, o ile nie dochodzi do uchylenia decyzji organu I instancji w celu ponowienia postępowania w całości lub znacznej części , następuje na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten przewiduje jedynie możliwość utrzymania w mocy decyzji organu Il instancji (§ 1 pkt 1), uchylenia jej w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy albo też uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji (§ 1 pkt 2), lub też umorzenia postępowania odwoławczego (§ 1 pkt 3). Zaskarżona decyzja przybrała zaś postać uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Taka postać rozstrzygnięcia nie mieści się w żadnym z wymienionych wyżej punktów art. 138 k.p.a., przepis ten został zatem również naruszony. Rozstrzygnięcie formalne (umorzenie postępowania) nie odpowiada treści art. 104 k.p.a., który wymaga, aby organ rozstrzygał sprawę co do istoty, a tylko wówczas, gdy postępowanie stanie się bezprzedmiotowe może dojść do jej umorzenia (czyli braku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy). W okolicznościach sprawy rozpoznawanej należało rozstrzygnąć ją merytorycznie, jednoznacznie ustalając czy do naruszenia prawa doszło i z jakiej przyczyny nie było podstawy do nałożenia obowiązku wykonania robót. W sprawie kontrolowanej przez Sąd doszło do innych naruszeń prawa procesowego, ustalając bowiem istotne okoliczności sprawy, które związane były z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 22 marca 2007 r, sygn. akt VII SA/Wa 66/07, organy naruszyły prawa strony do uczestniczenia w postępowaniu dowodowym, o których mowa w art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Twierdzenia skarżącego zgłoszone w tym względzie na rozprawie sądowej, dają podstawy do uznania, że tak było istotnie, gdyż w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodów na okoliczność powiadomienia skarżącego o oględzinach, w tym oględzinach jego nieruchomości. Oceniając powyższe okoliczności (według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) wskazać należy, że organ nie ustosunkował się do rozbieżności wynikających z ustaleń rzeczoznawcy, który podawał różne wysokości ogrodzenia, niższe od strony działki inwestorów, wyższe od strony skarżącego, a także nie skonfrontowano tych danych z własnymi ustaleniami wynikającymi z protokołu oględzin, w którym (przy obecności obu stron konfliktu) przyjęto, że fundament ogrodzenia jest na całej długości poziomy, przy czym wysokość muru była mierzona od tego fundamentu. W skutku powyższych uchybień naruszono art. 7 i 77 § 1, a także art. 81 k.p.a., co nie pozwala na ustosunkowanie się do merytorycznych aspektów rozstrzygnięcia stanowiących podstawę umorzenia postępowania. Po przeprowadzeniu w sposób zgodny z przepisami procedury administracyjnej postępowania, organ w jednoznaczny sposób wypowie się czy roboty budowlane objęte zgłoszeniem wykonane zostały z naruszeniem art. 30 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego czy też nie. W zależności od tego ustalenia organ oceni czy zachodzi przypadek opisany w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji czy i ewentualnie w jakim zakresie istnieje podstawa do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, mając na uwadze zasadę, że oceny naruszenia przepisów prawa budowlanego należy dokonywać w oparciu o przepisy Prawa budowlanego obowiązującego w czasie zakończenia robót budowlanych, natomiast wzorcem do ewentualnego ustanawiania nakazów doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem należy poszukiwać w przepisach obowiązujących w dacie wydawania decyzji przez organy nadzoru budowlanego. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r, Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.