VII SA/Wa 280/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Asesor WSA Mariola Kowalska, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E. i B. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2003r., Nr [...], działając w oparciu o art. 157 § 3 kpa - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1988, przenoszącej pozwolenie na budowę określone w decyzji z dnia [...] lutego 1971r. dotyczące budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], na rzecz R. K. , z uwagi na fakt, iż brak jest po stronie wnioskodawców statusu strony w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę wystąpili w dniu [...] maja 2003r. T. i J. R. , podnosząc iż roboty na działce przy ul. [...] nie były prowadzone przez 17 lat pomiędzy 1971r., a 1988r. i w związku z tym faktem decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła ważność. Zdaniem organu zmiana inwestora w trybie art.31 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974r. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to bowiem wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, która w żaden sposób nie dotyczy interesów właściciela działki sąsiedniej, ani interesom tym nie zagraża. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004r. znak: [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania T. i J.R., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji organ podniósł, iż Wojewoda [...] prawidłowo przyjął, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby jej wydanie przez Wojewodę [...] było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, pozwalającego ustalić, czy zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z urzędu celem merytorycznego zbadania wątpliwości zaistniałych w przedmiotowej sprawie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mimo prawidłowości ustaleń dotyczących braku przymiotu strony postępowania, należy przy użyciu wszelkich prawem przewidzianych środków rozważyć kwestię przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, poprzez wszczęcie postępowania i zbadanie czy istnieją podstawy do stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1988r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. i B. B. , wnosząc o jej uchylenie zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów art. 7,8,10,12,35,75,80,81, 86 kpa, przepisów Prawa budowlanego oraz Rozporządzeń Ministerialnych. Strona skarżąca podnosi, budowa została rozpoczęta w roku 1971 i była kontynuowana przez kolejne lata, a w roku 1988 pozostawała w stanie niezakończonym. Nadto skarżący wskazują, iż zgodnie z art. 156 par. 2 kpa nie można stwierdzić nieważności decyzji z przyczyn określonych w par.l art. 156 jeśli od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat, a także gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne co w sprawie niniejszej miało miejsce. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W związku z reformą sądownictwa administracyjnego niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zważył, co następuje; Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazanych w jej uzasadnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem - i w takim zakresie badana przez Sąd zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Organy obu instancji prawidłowo oceniły legitymację T. i J. R., w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm.) stwierdzając , iż nie mają on przymiotu strony w sprawie. Decyzja której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wydana została w oparciu o art. 31 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974r., a jej przedmiotem była zgoda organu na przeniesienie ostatecznego pozwolenia na budowę na inny podmiot. Zasadnie wiec organy przyjęły, iż decyzja której celem jest jedynie zmiana inwestora w żaden sposób nie oddziaływuje na interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kwestią zasadniczą w sprawie niniejszej jest odniesienie się do samej istoty postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. To nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., której wystąpienie powoduje stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc, może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 K.p.a.). Niezależnie od tego, z czyjej inicjatywy postępowanie takie zostało wszczęte, podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania, nie ulega bowiem wątpliwości, że także to postępowanie, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W wypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony ma to dodatkowe znaczenie, gdyż powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Przy tym nie ma tu zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie - por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 829. Zasadnie więc organ I instancji przyjął, iż ze względu na charakter decyzji z dnia [...] sierpnia 1988r. Naczelnika Gminy [...], po stronie wnioskujących brak przymiotu strony uzasadniającego inicjowanie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych względów należy stwierdzić, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98/2000, poz. 1071 ze zm.). W postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art.. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od tej zasady. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest zatem ograniczona wymogiem spełnienia ww. przesłanek. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo , iż organ odwoławczy w całości podzielił argumentację organu I Instancji, z naruszeniem art. 138 par.2 uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc brak dostatecznego wyjaśnienia czy nie zachodzą przesłanki do kontynuowania postępowania z urzędu. Stanowisko organu odwoławczego jest chybione, brak bowiem możliwości kontynuowania postępowania ,które w ogóle nie zostało wszczęte z przyczyn podmiotowych. Nie należy przy tym tracić z pola widzenia, iż organ II instancji realizując zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 kpa winien wskazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, które w jego ocenie mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ta forma sygnalizacji winna skutkować wszczęciem przez organ I instancji postępowania którego celem będzie zbadanie czy kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja nie jest dotknięta któraś z kwalifikowanych wad o których mowa w art. 156 par. 1 kpa. Na marginesie należy zauważyć ,iż zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 156 par. 2 są całkowicie chybione. Zrealizowanie bowiem inwestycji, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy oceniać w sferze skutków faktycznych, a nie prawnych o których mowa w cytowanym przepisie , zaś 10 letni termin, po upływie którego nie można stwierdzić nieważności decyzji odnosi się jedynie do sytuacji zaistnienia przesłanki z art. 156 par. 1 pakt 1,3,4, i 7 kpa., a nie jak sugeruje skarga do całego par.l art. 156 kpa. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Rozstrzygniecie w pkt II wyroku oparto na treści art. 152 cytowanej ustawy.