VII SA/Wa 280/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze skarg M. M. oraz K. A. i M. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 listopada 2022 r. znak DOZ-OAiK.650.77.2022.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. M. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz K. A. i M. R. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ odwoławczy" lub "Minister") po rozpatrzeniu odwołań: Gminy [...], utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "Mazowiecki WKZ", "organ I instancji") z 20 grudnia 2021 r., znak: WRD.513O.1.24.2O18.DOM wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego otoczenie zespołu dworsko-parkowego w B., gm. G. Jak wynika z akt sprawy Mazowiecki WKZ decyzją z 20 grudnia 2021 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego otoczenie zespołu dworsko-parkowego w [...]. Organ I instancji odstąpił także od wpisania do rejestru zabytków działek nr [...], [...]oraz pozostałych części działek nr [...]. Wydając decyzję Mazowiecki WKZ wskazał, że w trakcie postępowania zostały przeprowadzone oględziny terenu objętego postępowaniem. Poza tym sporządzono studium widokowo-krajobrazowe z wytycznymi konserwatorskimi dla założenia dworsko-parkowego w [...] opracowane przez [...] oraz opinię dotyczącą strefy ochrony konserwatorskiej i zasad kształtowania krajobrazu dla miejscowości O. opracowaną przez prof. zw. dr. hab. inż. arch. [...]. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu I instancji wydano prawidłowo decyzję z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego. Od powyższej decyzji wnieśli odwołania Gmina [...], [...] wskazując między innymi na naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że poszerzono ochronę otoczenia zespołu dworsko-parkowego w [...], w stosunku do dotychczas ustalonego, podczas gdy nie zaistniały żadne okoliczności w stosunku do obowiązującej decyzji, które dawałyby podstawy do takiego poszerzenia obszaru ochrony (organ nie wykazał przyczyn dla jakich wyznacza nowy obszar otoczenia zabytku; strefa dalekiej ekspozycji założenia nie występuje z uwagi na naturalne bariery; organ nie określił wymagań funkcjonalno-przestrzennych obowiązujących w obszarze otoczenia), a przywołana przez organ argumentacja dotycząca konsekwencji braku reżimu prawnego w tym brak planu miejscowego i wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, skutkującego zagrożeniem dla ładu przestrzennego w tym obszarze, jest błędna i niezgodna ze stanem prawnym. Wskazano również na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie decyzji, bez wskazania przekonujących przesłanek uzasadnienia wskazującego na możliwość wystąpienia ryzyka pogorszenia warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zagrożenia dla walorów krajobrazowo-widokowych zespołu. Zdaniem odwołujących się, organ pominął również wnioski zawarte w opinii specjalistycznej prof. zw. dr hab. inż. arch. [...] z maja 2020 r. i decyzja jest niewykonalna, ze względu na brak należytego określenia granic terenu uznanego za otoczenie zabytku na dz. [...]. Organ odwoławczy po rozpoznaniu odwołań stwierdził, że są one niezasadne. W ocenie Ministra, organ I instancji prawidłowo wykazał jakie okoliczności przesądzają o uznaniu, że wymieniony zabytek wymaga ustanowienia strefy otoczenia. Jego zdaniem, definicja legalna otoczenia zabytku zawarta w art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 790 ze zm.; dalej: "u.o.z."), wskazuje, że jest to "teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych". Podkreślił, że teren otoczenia zgodnie z niniejszą definicją nie posiada cech zabytku, a wpisanie go do rejestru zabytków ma na celu jedynie ochronę wartości zabytku, wokół którego utworzono strefę otoczenia. Wskazana definicja zawiera zatem dwie przesłanki wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków: 1) ochronę wartości widokowych zabytku; 2) ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, przy czym przesłanki te musza wystąpić łącznie. Odnośnie do pierwszej z wymienionych w tym przepisie przesłanek organ odwoławczy wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zbytku ma negatywny wpływ na jego ekspozycję, tym samym przyczyniając się do obniżenia wartości zabytku. Na wartość zabytku składa się bowiem także walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy czy przestrzenny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, czyli sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma zatem bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku. Druga przesłanka sprowadza się do przewidywania znaczącego, szkodliwego oddziaływania danego przedsięwzięcia na zmianę stanu lub funkcji chronionego zabytku, a zatem oddziaływania spowodowanego bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że wyznaczenie strefy otoczenia dla zespołu dworsko-parkowego w B. jest uzasadnione. Wartość wynikająca z utrwalenia się historycznej sylwetki zespołu dworsko-parkowego w krajobrazie wymagało odpowiedniej ekspozycji i jej ochrony. Ponadto, dla omawianego terenu (z wyjątkiem dz. ewid. nr [...]) nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie ma możliwości wystarczającej ochrony ekspozycji wskazanego zabytku innej niż wpis jego otoczenia do tego rejestru. Z kolei w ocenie organu odwoławczego, druga przesłanka wskazana w definicji legalnej "otoczenia" ma charakter nieostry. Zatem to od uznania organu w danej sprawie zależy, czy wpisywany obszar powinien zapewniać ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem na zabytek czynników zewnętrznych. Co istotne, w przypadku wartości krajobrazowych, wynikających z zachowanej, utrwalonej i historycznej panoramy parku krajobrazowego, niekontrolowane wznoszenie budynków może tę panoramę zniszczyć. A zatem, ustanowienie strefy otoczenia wokół ww. zabytku stanowi także ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem na ten zabytek czynników zewnętrznych. Minister podkreślił, że zespól dworsko-parkowy w [...], posiada ponadprzeciętną wartość w skali regionu, jako przykład rezydencji ziemiańskiej, której geneza sięga XV wieku i stanowi jeden z najważniejszych zabytków regionu. Tym samym nie uznał zarzutów zawartych w odwołaniach za zasadne. Wskazał, przede wszystkim, że organ I instancji odniósł się do opinii sporządzonej przez prof. [...]. Wyjaśnił zasady jakimi kierował się przy wyznaczaniu granic otoczenia zabytku. Między innymi zauważył, że autorka omawianej opinii odnosi się do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Osiedle [...]. W ocenie organu opracowanie to nie odnosi się do potrzeby ustanowienia dodatkowej strefy otoczenia dla zespołu dworsko-parkowego w B., a jedynie analizuje postanowienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru O. W związku z powyższym, opracowanie prof. [...] nie może mieć decydującego znaczenia w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wpisania do rejestru zabytków otoczenia zespołu dworsko- parkowego w B. Stąd zdaniem organu odwoławczego, konieczne stało się ustanowienie ochrony wartości widokowych zespołu dworsko-parkowego w [...] i ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych poprzez wpisanie do rejestru zabytków- otoczenia ww. zespołu. Odnosząc się do uwag odwołujących się, dotyczących nieuzasadnionego wykorzystania opinii sporządzonej przez [...], organ odwoławczy wskazał, że Mazowiecki WKZ, jako wyspecjalizowany organ, samodzielnie określił granice otoczenia ww. zespołu niezbędne dla ochrony jego wartości widokowych i ochrony przed oddziaływaniem szkodliwych czynników zewnętrznych. Odnośnie do zarzutu dotyczącego braku legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania przez [...]czyli nieuprawnionego podmiotu organ wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Analizując statut [...]organ uznał, że organizacja ta miała prawo do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania . Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku powołania biegłego w przedmiotowym postępowaniu, organ wskazał, że organy ochrony zabytków są władne do samodzielnego dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych, a także do oceny czy zachodzą przesłanki uzasadniające ustanowienie dla zabytku strefy otoczenia. Organy ten, dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki, architektury i zabytkoznawstwa kadrą pracowników są w stanie obiektywnie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy czy dany obiekt posiada walory zabytkowe. W ocenie Ministra, nie doszło też do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w zawiadomieniu o zakończeniu postępowania przeprowadzenia dowodu z dokumentu pt. "[...]autorstwa [...] (dokumentacja archiwalna Ośrodka Ochrony Zabytkowego [...])", ponieważ w aktach sprawy znajduje się kopia fragmentu ww. opracowania, z oznaczonym fragmentem dotyczącym "ochrony kompozycji widokowej". Ponadto opracowanie to zostało także wymienione w uzasadnieniu decyzji nr 67/2020 Mazowieckiego WKZ z 19 sierpnia 2020 r. (uchylanej decyzją Ministra z 10 grudnia 2020 r. znak DOZ- GAiK.650.1106.2020.UB i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia), dotyczącej wpisania do rejestru zabytków ww. otoczenia zespołu dworsko-parkowego w [...] a także zostało wykorzystane przez prof. [...]przy sporządzaniu opinii z maja 2020 r. Poza tym Mazowiecki WKZ oparł się na ww. opracowaniu w części rozstrzygnięcia dotyczącej odmowy wpisu do rejestru zabytków jako otoczenia zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w [...] dotyczącego terenu położonego po północno-wschodniej stronie [...]. Opracowanie to zostało także udostępnione przez Narodowy Instytut Dziedzictwa na stronie internetowej do powszechnego użytku. W ocenie Ministra, niezasadny jest również zarzut dotyczący niewykonalności decyzji poprzez brak należytego określenia granic terenu uznanego za otoczenie zabytku na dz. [...]. Z analizy sentencji decyzji organu I instancji oraz jej załącznika graficznego wynika, że są one ze sobą spójne i nie budzą wątpliwości. Na załączniku do zaskarżonej decyzji prawidłowo i jednoznacznie oznaczono zarówno granice zabytkowego zespołu, jego otoczenia wpisanego do rejestru zabytków decyzją z 2015 r. oraz otoczenia wpisanego do tego rejestru zaskarżoną decyzją. Nie doszło też do naruszenia ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ocenił ryzyko związane z możliwym dowolnym zagospodarowaniem otoczenia zespołu zabytkowego i uznał, że ewentualne zbyt intensywne zagospodarowanie tego terenu może doprowadzić do zniszczenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Odnośnie do ograniczenia prawa własności organ odwoławczy wyjaśnił, że Konstytucja przewiduje ograniczenie prawa własności w art. 21 i art. 64 § 3. Ograniczenie własności, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego terenu jako otoczenia zabytku wynika również z przepisów u.o.z. a zatem jest prawnie dopuszczalne. 2. W skardze do WSA w Warszawie [...] zarzuciła decyzji naruszenie: a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, w szczególności: - błędną ocenę dowodów przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu polegającą na uznaniu, że zostały spełnione przesłanki do wpisania do rejestru zabytków jako otoczenie zespołu dworskiego w [...], podczas gdy żaden z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wskazuje, że teren ten posiada wartość widokową dla zabytku oraz istnieje stan zagrożenia dla tego terenu szkodliwymi czynnikami zewnętrznymi, a ustalenia organu w tym zakresie są dowolne oraz niepoparte opiniami specjalistów z zakresu ochrony zabytków; - bezzasadne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy uzasadnione jest przyznanie ochrony konserwatorskiej terenowi wskazanemu w zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ I instancji nie wykazał, aby ochrona ta była niezbędna ze względu na ochronę wartości widokowych zabytku oraz ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych; - dokonanie ustaleń faktycznych sprawy w oparciu o treść dokumentu w postaci "Studium widokowo-krajobrazowe z wytycznymi konserwatorskimi dla założenia dworsko-parkowego w [...]" opracowanego przez [...] w sytuacji, gdy dokument ten nie został opracowany na potrzeby niniejszego postępowania, jego treść nie ma związku z przedmiotem niniejszego postępowania, a sam dokument został opracowany przez osobę, która nie posiada uprawnień rzeczoznawcy w zakresie opieki nad zabytkami, w związku z czym Studium Widokowe nie może stanowić podstawy dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie wartości widokowych otoczenia zabytku lub konieczności ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych; - pominięcie w ocenie materiału dowodowego sprawy treści opinii prof. zw. dr hab. inż. arch. [...] poprzez nieuwzględnienie przez organ wynikających z tej opinii twierdzeń, iż wpis otoczenia do rejestru zabytków stanowi mało skuteczną formę ochrony wartości zabytkowych, generuje szereg problemów funkcjonalnych związanych z ingerencją w prywatną własność, a przede wszystkim stwierdzenia o braku zasadności dalszego rozszerzenia strefy ochronnej zabytkowego założenia dworskiego w B. w stosunku do strefy już ustanowionej; b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie wymagana była wiedza specjalistyczna umożliwiająca ustalenie wartości widokowych otoczenia zabytku wpisanego do rejestru na podstawie zaskarżonej decyzji oraz konieczności ochrony otoczenia zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych; c) art. 8 § 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez brak obiektywnej i bezstronnej oceny dowodów przedstawionych przez strony i właścicieli terenów objętych poszerzonym obszarem ochrony otoczenia Założenia Dworskiego oraz uznanie, iż interes faktyczny indywidualnego właściciela dworu (którego interesy w sprawie reprezentowało [...]) jest wystarczający do wydania decyzji o poszerzeniu interesu społecznego oraz interesu właścicieli terenów włączonych do otoczenia zabytku objętego wpisem do rejestru zabytków, d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji, pomimo iż organ I instancji nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności wskazanych przez Ministra w decyzji z 10 grudnia 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.1106.2020.UB uchylającej poprzednią decyzję Mazowieckiego WKZ nr 67/20 z 19 sierpnia 2020 r. w sytuacji, gdy organ miał obowiązek zastosować się do wskazówek organu odwoławczego oraz wyjaśnić wszystkie okoliczności, które powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zgodnie z treścią decyzji Ministra Kultury; e) art. 9 ust. 2 u.o.z. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji wpisującej do rejestru zabytków rozszerzone granice otoczenia Założenia [...], pomimo, iż nie zachodzą przesłanki ustawowe do dokonania takiego wpisu, przy jednoczesnym nieuzasadnionym, nieproporcjonalnym i nadmiernym ograniczeniu prawa własności prywatnych właścicieli nieruchomości objętych nową granicą otoczenia w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na zasadność przyznania ochrony konserwatorskiej tak rozległego terenu objętego zaskarżoną decyzją, a kształtowanie zrównoważonego rozwoju terenów wokół Założenia [...] przy uwzględnieniu jego rzeczywistych wartości zabytkowych i potrzeb ochrony, jest zapewnione poprzez uprawnienia WKZ do konsultowania z organem uchwałodawczym procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także poprzez postanowienia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...], które stanowią odpowiednie, adekwatne, proporcjonalne i w pełni wystarczające formy ochrony Dworu przed czynnikami zewnętrznymi; f) art. 3 pkt 15 u.o.z. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz 64 ust. 3 Konstytucji i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji wpisującej do rejestru zabytków rozszerzone granice otoczenia Założenia [...], poprzez uznanie tak rozległego terenu wskazanego w decyzji za otoczenie zabytku, pomimo braku wystąpienia ustawowych przesłanek wpisu przedmiotowego terenu do rejestru zabytków, co skutkuje nadmiernym, nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności, poprzez ograniczenie w wykonywaniu przez właścicieli nieruchomości objętych otoczeniem zabytku uprawnienia do posiadania i zagospodarowania ich nieruchomości nieproporcjonalnie do potrzeb ochrony obiektu zabytkowego. 3. W skardze do WSA w Warszawie [...], zarzucili zaskarżonej decyzji: a) wydanie jej bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na: - brak dokonania oględzin w terenie przez organ odwoławczy, w sytuacji, gdy ocenie podlega subiektywny walor wizualny otoczenia zabytku, przy jednoczesnym nie skorzystaniu z pomocy wnioskowanego przez skarżącego biegłego (wybitnego autorytetu z tytułem profesorskim) w ustaleniu i ocenie tych walorów w sytuacji gdy strony nie zgadzały się z oceną przyjętą przez organ I instancji i kwestionowały jego ustalenia; - brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i oparcie się głównie na opinii sporządzonej w innym postępowaniu, przez bliżej nieznanego [...] (działającego jako [...] przedsiębiorcę wielobranżowego, o którym nie ma dostępnych informacji czy jest biegłym czy specjalistą), a z pominięciem tez wynikających z opinii sporządzonej przez prof. zw. dr hab. inż. arch. [...]; - zignorowanie wniosków dowodowych o powołanie biegłego i ponowne dokonanie oględzin zawartych w odwołaniu skarżącego oraz pozostawienie ich bez wydania postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodów) z naruszeniem art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 136 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a.; b) niezrozumiałe i ogólnikowe uzasadnienie decyzji, naruszające zasady wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., nie odnoszące się do konkretnych, zweryfikowanych, potwierdzonych i przede wszystkim uchwytnych zjawisk czy elementów w terenie, lecz do abstrakcyjnych i subiektywnych odczuć, wizji, układów odniesień, sylwet i substancji, ekspozycji relacji, kondycji, enklaw, walorów dokumentacyjnych i kompozycji - bez materialnego opisu co jest rozumiane przez te pojęcia w konkretnych okolicznościach sprawy, bez opisu stwierdzonych desygnatów tych pojęć (przykładowo - jaka "sylweta" istnieje w terenie i co przesądza obiektywnie o jej wartości, skąd ta ocena się bierze, dalej - jaka występuje w tym miejscu "substancja przyrody" czy "sieć hydrologiczna" , dlaczego jest ona chroniona u.o.z., jaka jest ekspozycja oraz dlaczego jest tak cenna, co może zagrozić kompozycji i co się z czym komponuje, które jej cechy są tak ważne i dlaczego, jaką rolę w tej ocenie odkrytych walorów estetycznych pełni istniejąca po sąsiedzku od dziesiątków lat szpetna i w złym stanie, postprzemysłowa w typie PGR zabudowa z niskimi blokami, z jakimiś kotłowniami czy magazynami itp., a zatem bez możliwości zweryfikowania, czy to co Minister uznaje za układ odniesienia, czy enklawę, w rzeczywistości tam istnieje, jaką ma wartość czy charakterystyczną cechę, czyli bez tego wszystkiego, co czyni decyzję racjonalną i zrozumiałą dla innych poza jej autorem, w tym dla adresatów; c) przyjęcie jako podstawy wpisu wskazanej w art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z. nieprawdziwego założenia co do "utrwalenia się historycznej sylwety zespołu dworsko-parkowego w krajobrazie", d) niewyjaśnienie, na czym polega w niniejszej sprawie "ochrona przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych" jako przesłanka ustanowienia strefy otoczenia zabytku wpisanego do rejestru na podstawie art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 u.o.z.; e) arbitralność przy wydawaniu decyzji, polegającą na dowolnym przyjęciu powierzchni, kształtu i granic otoczenia zabytku wpisanego do rejestru (przyjęcie 150 m, albo 20 m od wskazanych granic); f) brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, tj. nieuzasadnione przyjęcie istnienia przesłanek ustanowienia strefy otoczenia zabytku wpisanego do rejestru na podstawie art. 9 ust. 2 u.o.z., co doprowadziło do naruszenia istoty prawa własności nieruchomości objętej wpisem; g) utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo jej sprzeczności między opisem słownym i graficznym, a zatem jej niewykonalności, co może oznaczać nieważność obu decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., na skutek braku spójnego określenia przebiegu granic terenu uznanego za otoczenie zabytku na działkach [...] w zakresie; h) wkroczenie przez organy obu instancji w kompetencje organów stosujących ustawę Prawo wodne i ustawę o ochronie przyrody poprzez uzasadnienie decyzji konserwatorskiej koniecznością ochrony wód i cieków wodnych oraz ochrony występujących tam zasobów przyrody; i) pominięcie wytycznych zawartych w decyzji Ministra z 10 grudnia 2020 r. znak: DOZ- OAiK.650.1106.2020.UB, co stanowi naruszenie art. 138 § 2 in fine k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a.; j) wszczęcie postępowania na wniosek [...]- jako nieuprawnionego podmiotu (innego niż właściciel terenu objętego wnioskiem) - a nie z urzędu, jak twierdzi Minister w uzasadnieniu swej decyzji; k) bezzasadne dopuszczenie do udziału na zasadach strony Stowarzyszenia [...], bez należytego zbadania przesłanek z art. 31 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zarzuty strony skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Mazowieckiego WKZ z 20 grudnia 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. 4. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że decyzja została wydana po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego, a przesłanki objęcia otoczenia ww. zabytku ochroną konserwatorską zostały wystarczająco wyjaśnione zarówno przez Mazowieckiego WKZ jak i Ministra. Minister w zaskarżonej decyzji odniósł się do zarzutów podniesionych przez strony w odwołaniach od decyzji Mazowieckiego WKZ w zakresie dotyczącym istoty sprawy oraz okoliczności posiadających bezpośredni wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia. 5. W piśmie procesowym skarżącej [...] z 16 marca 2023 r. wniesiono między innymi o przeprowadzenie dowodu z dokumentu "Aneksu do opinii dotyczącej strefy ochrony konserwatorskiej otoczenia zespołu dworsko-parkowego w [...]". 6. WSA w Warszawie odrębnym postanowieniem połączył do wspólnego rozpoznania sprawy ze skargi [...] oraz skarżących [...] pod wspólną sygn. akt VII SA/Wa 280/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego otoczenie zespołu dworsko-parkowego w [...]. Zdaniem organów, wyznaczenie strefy otoczenia dla zespołu dworsko-parkowego w B., gmina G. jest w pełni uzasadnione. Wartość wynikająca z utrwalenia się historycznej sylwetki zespołu dworsko-parkowego w krajobrazie wymaga odpowiedniej ekspozycji i jej ochrony. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie w sposób dowolny poszerzono ochronę otoczenia zespołu dworsko-parkowego w B., w stosunku do dotychczas ustalonego, podczas gdy nie zaistniały żadne okoliczności w stosunku do obowiązującej decyzji, które dawałyby podstawy do takiego poszerzenia obszaru ochrony (organy nie wykazały przyczyn dla jakich wyznaczono nowy, szeroki obszar otoczenia zabytku). Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na zasadność przyznania ochrony konserwatorskiej tak rozległego terenu objętego zaskarżoną decyzją. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącym a nie organom, chociaż nie wszystkie zarzuty zawarte w skardze zasługiwały na uwzględnienie. 2. Podstawą prawną analizowanych decyzji były art. 3 pkt 15, art. 7 pkt 1, art. 9 ust 1 i 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z art. 3 pkt 15 u.o.z., "otoczenie" to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Inaczej mówiąc, otoczenie zabytku to obszar, który nie posiada wartości historycznych, naukowych bądź artystycznych i został wyznaczony w celu ochrony obszaru lub obiektu posiadającego takie wartości. Uznanie danego terenu za otoczenie zabytku i jego wpis do rejestru zabytków musi wyraźnie wynikać z treści decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 302/18). Elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o ustaleniu granic otoczenia zabytku wpisanego do rejestru jest jednoznaczne wskazanie motywów jakimi kierował się organ, bowiem wpis do rejestru zabytków stanowi wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków i z tego właśnie powodu dużo silniej wkracza i ogranicza prawo własności. Jest to jedna z form ograniczenia prawa własności o jakiej mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji, która gwarantuje obywatelom ochronę własności, a ta może być ograniczona tylko ustaw (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 629/13). Wpisanie otoczenia zabytku do odpowiedniego rejestru ma swoje istotne konsekwencje w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1060/21). Zgodnie z art. 7 pkt 1 u.o.z. jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Decyzja administracyjna o wpisie do rejestru zabytków ma charakter uznaniowy. Z jej uzasadnienia musi wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy były przez organ ocenione, rozważone, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1556/17). Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 u.o.z. do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W tym trybie do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku. Niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zabytku ma negatywny wpływ na jego ekspozycję, a tym samym przyczynia się do obniżenia jego wartości, na którą składa się także walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy czy urbanistyczny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, a więc sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma zatem bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1229/20). "Skala i ranga" zabytku zasadniczo zawsze determinuje zakres dodatkowej ochrony prawnej, jaka temu zabytkowi powinna zostać udzielona w strefie jego otoczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2067/19). 3. W pierwszej kolejności wskazać należy na zasadnicze okoliczności mające istotne znaczenie dla niniejszej sprawy: - z akt sprawy wynika, że na opisywanym terenie nie został uchwalony MPZP; - postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, ale w związku z wnioskiem Stowarzyszenia [...]; - uprzednio wydana decyzja z 19 sierpnia 2020 r. o wpisaniu do rejestru zabytków otoczenia przedmiotowego zespołu została uchylona przez organ II instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia; - organy przeprowadziły oględziny terenu (28 lipca 2021 r.); zgromadzono także dodatkowy materiał dowodowy: a) Studium widokowo-krajobrazowe z wytycznymi konserwatorskimi dla założenia dworsko-parkowego w [...], opracowane przez [...] w listopadzie 2018 r., b) Opinię dotyczącą strefy ochrony konserwatorskiej oraz zasad kształtowania krajobrazu dla miejscowości Osiedle [...], opracowaną przez prof. zw. dr. hab. inż. arch. [...]w maju 2020 r.; - organy dokonały analizy terenu objętego wpisem do rejestru zabytków jako otoczenie zespołu dworsko-parkowego w B. odnosząc się i opisując poszczególne działki podlegające wpisowi jako "otoczenie zabytku" jaki i też wskazując okoliczności odstąpienie od wpisu do rejestru zabytków niektórych innych działek (dz. ewid. nr [...]); - organy wskazały także na nieuzgodniony projekt MPZP z 2020 r., podkreślając że nowa, nadmiernie zagęszczona sieć dróg "(...) może przyczynić się do zaburzenia ekspozycji kluczowych i historycznie uzasadnionych relacji przestrzennych" i doprowadzić do "(...) zatarcia oddziaływania zespołu dworskiego na krajobraz izolując go jako niepowiązaną z pejzażem wsi historyczną enklawę"; wskazano, że: "(...) brak planistycznego reżimu prawnego na obszarach sąsiadujących z zespołem dworskim niesie ryzyko doraźnego planowania inwestycji i kształtowania zabudowy, zakłócającej wytyczone w Studium otwarte strefy zieleni, przez co skutkować może zaburzeniem nie tylko ekspozycji historycznego zespołu ale i szeregiem szkodliwych czynników rzutujących na stan zachowania przyrodniczych komponentów założenia"; - zdaniem organów, rozszerzenie strefy otoczenia zespołu jest uzasadnione, bowiem "(...) umożliwi wielostronną ochronę ekspozycji jak również eliminację negatywnego oddziaływania elementów dysharmonizujących i szkodliwych czynników zewnętrznych zagrażających kondycji zabytku oraz jego walorom dokumentacyjnym i kompozycyjno- przyrodniczym", a celem takiej decyzji jest stworzenie warunków prawnych umożliwiających ochronę ekspozycji założenia i unikalnego ładu przestrzennego sąsiadujących terenów oraz minimalizację ewentualnych interwencji prowadzących do radykalnej zmiany relacji ów ład tworzących jak również wszelkich czynników zagrażających zabytkowi"; - od decyzji organu I instancji wniesionych zostało 5 odwołań: a) [...] b) [...], c) [...]", d) [...]. W odwołaniach tych podnoszono w zasadzie podobne zastrzeżenia odnośnie do decyzji, wskazujące na to, że bezzasadne wpisano do rejestru zabytków rozszerzone granice otoczenia założenia dworskiego, pomimo, iż nie zachodzą aktualnie żadne przesłanki ustawowe do dokonania takiego wpisu, przy jednoczesnym nieuzasadnionym, nieproporcjonalnym i nadmiernym ograniczeniu prawa własności prywatnych właścicieli nieruchomości objętych nową granicą otoczenia; - organ II instancji utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji opisał podstawy prawne takiego wpisu; opisał szczegółowo także sam zabytek oraz odniósł się do zarzutów odwołujących się; - skargi na decyzję organu II instancji złożyły dwie strony: a) [...] oraz b) [...]wskazując na naruszenia prawa procesowego i materialnego. 4. W pierwszej kolejności, zdaniem Sądu, należy odnieść się do zarzutów zawartych w skargach, których Sąd nie podziela. Po pierwsze – zasadnie organ II instancji twierdzi, że w niniejszej sprawie nie naruszono art. 9 ust. 2 w zw. z ust. 1 u.o.z. wszczynając postępowanie "na wniosek [...]czyli nieuprawnionego podmiotu". Stosownie bowiem do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Trzeba podkreślić, że wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej jest uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby"; b) wniosek o wszczęcie postępowania jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji; c) za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. W niniejszej sprawie pismem z 9 lutego 2018 r. [...]zwróciło się do MWKZ z wnioskiem o wpisanie do rejestru zabytków otoczenia zespołu dworsko-parkowego w B. Wskazany obszar oznaczono także na mapie załączonej do wniosku. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ konserwatorski uznając żądanie organizacji społecznej dotyczące wszczęcia postępowania za uzasadnione wydał postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu. Organ po otrzymaniu wniosku od Stowarzyszenia zbadał, czy przedmiotowy wniosek jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji i czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. W uzasadnieniu postanowienia z 10 sierpnia 2018 r. stwierdzono, że wskazane wyżej przesłanki zostały spełnione. Jednocześnie Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. Po drugie – zasadnie również organ II instancji wskazał, że zarzuty Gminy [...] dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 k.p.a. poprzez doprowadzenie do funkcjonowania w obiegu prawnym 2 decyzji dotyczących założenia dworskiego w B. z otoczeniem - nie znajdują uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Decyzja MWKZ nr 32/2015 z 14 stycznia 2015 r. w części odnoszącej się do otoczenia (tj. dz. nr [...]), dotyczy bowiem innego obszaru niż teren wyznaczony w zaskarżonej decyzji. Postępowanie zakończone decyzją nr 32/2015 zostało wszczęte na wniosek właściciela tego terenu, a zatem organ prowadząc postępowanie ograniczony był treścią złożonego wniosku. Zatem MWKZ w 2015 r. nie badał zasadności ustanowienia otoczenia dla zespołu dworsko-parkowego w B. w całości, a jedynie w części wskazanej we wniosku, bowiem zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. wskazane we wniosku żądanie wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego, a organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Po trzecie – niezasadny był również zarzut dotyczący niewykonalności decyzji poprzez brak należytego określenia granic terenu uznanego za otoczenie zabytku na dz. [...]. Organy wskazały bowiem, że z analizy zaskarżonej decyzji sentencja tego orzeczenia oraz jej załącznik graficzny są ze sobą spójne i nie budzą wątpliwości. Wskazano, że "(...) zespół dworsko-parkowy w B. zajmuje teren w kształcie zbliżonym do kwadratu, przy czym jego wierzchołki wyznaczają główne kierunki geograficzne. A zatem, jego boki położone są w stronę tzw. kierunków pośrednich, przy czym działki ewidencyjne nr [...]graniczą z ww. zespołem od strony południowo-wschodniej i południowo- zachodniej. Dodatkowo, na załączniku graficznym do decyzji, sporządzonym w skali 1:3000, oznaczono odległość 150 metrów od południowo-wschodniej granicy zabytkowego zespołu oraz zasięg ww. otoczenia przy południowo-wschodniej granicy zabytkowego zespołu i pas o szerokość 20 metrów, przy czym na ww. mapie oznaczone są relikty stawu, do którego organ odniósł się w sentencji decyzji. Podkreślić należy, że na załączniku do zaskarżonej decyzji prawidłowo i jednoznacznie oznaczono zarówno granice zabytkowego zespołu, jego otoczenia wpisanego do rejestru zabytków decyzją z 2015 r. oraz otoczenia wpisanego do tego rejestru zaskarżoną decyzją". Nie oznacza to jednak, że decyzje w tym zakresie są prawidłowe ale tylko to, że nie są "niewykonalne". Po czwarte – niezasadny był również zarzut związany z wkroczeniem przez MWKZ w kompetencje organów stosujących ustawę z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne i ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez uzasadnienie decyzji koniecznością ochrony wód i cieków wodnych oraz ochrony występujących tam zasobów przyrody. Wskazać trzeba, że zagospodarowanie w sposób dowolny działek ewidencyjnych, na których pierwotnie znajdował się system wodny powiązany z istniejącym obecnie stawem na terenie zabytkowego parku w B. oraz z Jeziorem B. może doprowadzić do degradacji środowiska, skutkującej m.in. wyschnięciem zabytkowego zbiornika wodnego lub obumarciem zabytkowego układu zieleni. Organy oceniły bowiem ryzyko związane z możliwym dowolnym zagospodarowaniem otoczenia zespołu i uznały, że ewentualne zbyt intensywne zagospodarowanie tego terenu może doprowadzić do zniszczenia zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Ocena taka również nie powoduje jednak, że decyzje są prawidłowe. Po piąte – rację ma organ II instancji twierdząc, że ograniczenie własności stron, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego terenu jako otoczenia zbytku wynika z wprost z przepisów u.o.z. Zatem fakt wpisania do rejestru zabytków omawianej nieruchomości jako "otoczenia zabytku", powoduje dla właściciela ograniczenia w rozporządzaniu swoją własnością, w postaci konieczności m.in. uzgadniania planowanych na ww. terenie prac z wojewódzkim konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 u.o.z. Nie wyklucza to jednak użytkowania nieruchomości ani nie wkracza także w zakres istoty prawa własności (pod warunkiem zachowania zasady proporcjonalności), prawa majątkowego, czy prawa do dziedziczenia. Takie ogólne stwierdzenie organu jest oczywiście prawidłowe, ale nie w kontekście rozpatrywanej indywidualnie sprawy zawisłej przed Sądem. 5. Wskazane wyżej okoliczności nie oznaczają jednak, że wydane w sprawie decyzje administracyjne nie naruszają prawa materialnego i procesowego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawę mamy do czynienia z decyzjami wydanymi przez organy wyspecjalizowane. Oczywistym jest, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny zabytku pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych lub naukowych, a także do oceny czy zachodzą przesłanki uzasadniające ustanowienie dla zabytku strefy otoczenia. Organy te, dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki, architektury i zabytkoznawstwa kadrą pracowników są w stanie obiektywnie ocenić - w oparciu o zebrany materiał dowodowy- czy dany obiekt posiada walory zabytkowe (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 19/08), a także czy ustanowienie strefy otoczenia jest zasadne. Pamiętać jednak należy, że już sama definicja "otoczenia zabytku" zawarta w art. 3 pkt 15 u.o.z. jest wyjątkowo nieostra. Przypomnieć należy, że sam teren otoczenia zabytku (tj. w niniejszej sprawie jest to obszar stanowiący dawną część gospodarczą majątku stanowiącą nieużytki porolne dawnego gospodarstwa PGR B.) nie posiada cech zabytku, a wpisanie go do rejestru zabytków "otoczenia" ma na celu jedynie ochronę wartości samego zabytku, wokół którego utworzono strefę otoczenia. Definicja "otoczenia zabytku" zawiera dwie przesłanki wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków: 1) ochronę wartości widokowych zabytku; 2) ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, przy czym przesłanki te musza wystąpić łącznie. Ze względu na zakres ingerencji w sferę uprawnień obywateli instytucja wpisania otoczenia zabytku do rejestru powinna być stosowana z dużą ostrożnością, a w szczególności w poszanowaniu podstawowych dyrektyw procedury administracyjnej oraz zakazu stosowania wykładni rozszerzającej. W szczególności każdy teren kwalifikowany jako otoczenie zabytku musi spełniać łącznie obie wskazane powyżej przesłanki (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 220/15). W związku z tym, wskazać trzeba, że organy wpisujące "otoczenie zabytku" do rejestru zabytków powinny przy takim rozstrzygnięciu brać pod uwagę między innymi to, że: a) ze względu na zakres ingerencji w sferę uprawnień obywateli instytucja wpisu do rejestru zabytków otoczenia zabytku powinna być stosowana z dużą ostrożnością (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1085/20); b) wpisanie nieruchomości jako "otoczenia zabytku" do rejestru zabytków może powodować ingerencję organu administracji publicznej w prawo własności osób, którym prawo to przysługuje; ingerencja taka jest dopuszczalna, ale musi mieścić się w graniach dopuszczalności ograniczenia prawa wskazanego w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności); ochrona zabytków jest konieczna w demokratycznym państwie dla zachowania porządku publicznego, a także wartości kulturowych, dziedzictwa i dorobku Narodu oraz ogólnoludzkich wartości; jednocześnie ograniczenia te muszą być proporcjonalne w ścisłym tego słowa znaczeniu, to znaczy przewidywać obowiązki tylko takie, które są niezbędne dla ochrony obiektów i zespołów urbanistycznych bądź ruralistycznych, zasługujących na ochronę konserwatorską (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 545/17); c) ograniczenie takie może nastąpić wyłącznie na podstawie nie budzących wątpliwości ocen, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa własności wynikającego z art. 64 ust. 3 Konstytucji; prawo własności jest bowiem prawem, które może być ograniczane tylko w szczególnych sytuacjach; d) elementarnym wymogiem do podjęcia decyzji o wpisie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego czy poszczególnych obiektów jak również ustalenia granic otoczenia zabytku wpisanego do rejestru jest jednoznaczne wskazanie motywów jakimi kierował się organ, bowiem wpis do rejestru zabytków stanowi wyjątkowo rygorystyczną formę ochrony zabytków i z tego właśnie powodu dużo silniej wkracza i ogranicza prawo własności (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 629/13); e) posługiwanie się przez ustawodawcę wyrażeniami nieostrymi przy definiowaniu pojęcia "otoczenie zabytku" nie usprawiedliwia w żaden sposób dowolności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy ochrony konserwatorskiej; nakłada natomiast na te organy obowiązek dochowania szczególnej staranności przy dokonywaniu wykładni tych pojęć, tak aby w jej wyniku nie doszło do naruszenia zasady praworządności, proporcjonalności i szeroko rozumianej zasady demokratycznego państwa prawa. 6. W ocenie Sądu, wskazane wyżej wytyczne w niniejszym postępowaniu nie zostały dochowane z kilku zasadniczych względów. Po pierwsze - w niniejszej sprawie organy nie wykazały w sposób prawidłowy zasadności rozszerzenia ochrony otoczenia Założenia Dworskiego w drodze wpisu do rejestru zabytków. Decyzje organów nie zawierają prawidłowego uzasadnienia, które w sposób przekonywujący wykazałoby, że zaistniały przesłanki do objęcia dodatkowego obszaru ochroną konserwatorską jako otoczenie zabytku, tj. ochrona wartości widokowych samego zabytku oraz ochrona przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W ocenie Sądu, organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykazały przesłanek rozszerzenia granic otoczenia zabytku, tj. a) wartości widokowej zabytku oraz b) ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Podkreślić należy, że organ konserwatorski oceniał już w przeszłości zasadność i konieczny zakres objęcia Założenia Dworskiego w [...] ochroną w drodze wpisu otoczenia zabytku do rejestru zabytków w decyzji nr [...]która została wydana kilka lat temu. W uzasadnieniu analizowanej sprawy organ nie wyjaśnił, w jaki sposób zmieniła się sytuacja dotycząca samego "otoczenia" Zespołu Dworskiego od 2015 r. Organy nie wyjaśniły również, czy ustanowienie dodatkowej ochrony konserwatorskiej na tak rozległym terenie leży w ogólnym interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową zabytku, czy tylko w interesie indywidualnym właściciela zabytku. Inaczej mówiąc, w niniejszej sprawie nie zestawiono i nie oceniono wartości wynikających z interesów indywidualnych i interesu społecznego. Po drugie – w decyzji wpisano "otoczenie zabytku" (w granicach oznaczonych na załączniku graficznym) wskazując, że: - od strony północno-zachodniej: dz. nr [...]; - od strony zachodniej: dz. nr [...] oraz środkowy fragment dz. drogowej nr [...] (tj. fragmenty ulic J. i O.), ujęty pomiędzy linią stanowiącą przedłużenie zachodniej granicy dz. nr [...] oraz linią stanowiącą przedłużenie północnej granicy działki nr [...]); - od strony południowo-wschodniej i południowo-zachodniej: granica wpisu otoczenia w zakresie części dz. nr [...] (przylegającej do zabytkowego terenu i do działki nr [...]) oraz część dz. nr [...]przebiega w odległości 150 m od południowo wschodniej granicy zabytkowego zespołu oraz wzdłuż pasa o szer. 20 m wokół reliktów stawów usytuowanych na terenie dz. nr [...]. O ile zatem można przyjąć, że wpisy dotyczące dz. nr [...] są w miarę precyzyjne (obejmują całe działki lub cześć dającej się wyodrębnić działki drogowej), to już wpis w zakresie: "(...) część dz. nr [...] przebiega w odległości 150 m od południowo wschodniej granicy zabytkowego zespołu oraz wzdłuż pasa o szer. 20 m wokół reliktów stawów usytuowanych na terenie dz. nr [...]" jest zupełnie dowolny. Organy nie wyjaśniły bowiem zasadności i celowości wskazanych odległości (tj. dlaczego akurat 150 m a nie np. 200 m, czy 500 m lub też mniejsza odległość). Brak uzasadnienia wskazanych odległości w decyzji opartej na nieostrych przesłankach związanych z definicja "otoczenia zabytku" należy uznać za dowolne i naruszające art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz 77 §1 k.p.a. Podobnie również należy przyjąć, że nie jest wystarczająco uzasadnione odstąpienie od wpisania do rejestru zabytków działek nr [...], [...], [...] oraz pozostałych części działek nr [...]z obrębu Osiedle [...]. Nie chodzi tu jednak o to, że działki te powinny być objęte wpisem "otoczenia zabytku" ale o to, że organy w sposób zupełnie dowolny określiły obszar wokół otoczenia zabytku (tj. dlaczego ich nie wpisały, a przecież również pozostają w "niedalekiej odległości" od samego zabytku). Po trzecie - dokonanie tak szerokiego wpisu otoczenia zabytku stanowi nieuzasadnione i sprzeczne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności prywatnych właścicieli działek objętych wpisem. Jako zupełnie dowolne należy uznać ustalenia organów wpisujące tak szeroki obszar jako "otoczenie zabytku". Znaczący stopień ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości powinien być uzasadniony istnieniem szczególnego interesu społecznego, który umożliwiałby rozszerzenie granic otoczenia zabytku już ustalonych w decyzji nr [...]. Tego w sprawie niniejszej zabrakło. Po czwarte – w niniejszej sprawie jednym z dokumentów, na które powoływał się organy, było opracowanie pt. "[...]" z 1988 r. autorstwa Z. P. i Z. Z. Dokument ten odtwarzał stan zabytku, jaki istniał przed pożarem, który miał miejsce w 1992 r. Podobnie również organy oparły ustalenia na treści Studium Widokowego. Organy odniosły się również do wniosków zawartych w opinii sporządzonej przez prof. [...]w maju 2020 r., stwierdzając, że "(...) autorka opinii omówiła zastrzeżenia jakie budzi zakres aktualnie obowiązującej strefy otoczenia" oraz oceniła "(...) zasady ochrony krajobrazu kulturowego w projekcie planu miejscowego w kontekście obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego". Wskazano, że opracowanie nie odnosi się do potrzeby ustanowienia dodatkowej strefy otoczenia dla zespołu dworsko-parkowego w [...], a jedynie analizuje postanowienia projektu MPZP dla obszaru Osiedla [...]. Uwagi te nie odnoszą się także do potrzeby zachowania w krajobrazie widoku na ww. zabytkowy zespół od strony dawnego podwórza gospodarczego, a jedynie uwzględniają potrzebę zachowania widoku na ww. zespół od strony Jeziora [...]. W związku z tym, opracowanie to nie może mieć decydującego znaczenia w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym wpisania do rejestru zabytków otoczenia zespołu dworsko-parkowego w [...], bowiem jego wnioski ukierunkowane były na procedurę uchwalenia MPZP ww. obszaru. Wskazać jednak należy, że jako załącznik do protokołu do rozprawy przed tutejszym Sadem został dołączony Aneks do ww. Opinii. W dokumencie tym wskazano na nadmierne rozszerzenie obszaru otoczenia zabytku i konieczność weryfikacji tego obszaru. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Sądu, w takiej sprawie, gdzie organy muszą dookreślać nieostre przesłanki ustawowe związane z definicja "otoczenia zabytku" są nie tyle uprawnione ale i zobowiązane do uwzględnienia wszelkich dowodów mogących się przyczynić do prawidłowego rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Organ administracji publicznej nie może odmawiać przeprowadzenia dowodu, powołując się na to, że na podstawie innych dowodów doszedł do przeciwnych wniosków, skoro stan faktyczny nie został wyczerpująco wyjaśniony. Stanowi to istotne naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnia obawy o prowadzenie postępowania, pod z góry przesądzone rozstrzygnięcie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa, a ponadto godzi w prawo strony do udziału w postępowaniu i nie może być usprawiedliwiane zasadą szybkości postępowania (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 639/20). Po piąte – argumenty organów zawarte w zaskarżonych decyzjach opierają się na domniemaniach i "potencjalnych" negatywnych konsekwencjach niewpisania tak szerokiego otoczenia Założenia Dworskiego do rejestru zabytków. Organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości wykazać, że istnieje w chwili obecnej takie ryzyko szkodliwego oddziaływania konkretnych czynników zewnętrznych na zabytek, uzasadniające wprowadzenie tak daleko idącej ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją. Każda decyzja w sprawie objęcia nieruchomości wpisem do rejestru zabytków "otoczenia zabytku" wymaga uprzedniego dokładnego wyjaśnienia i przesądzenia, iż wpis do rejestru nie wykracza poza granice ustawy, a szczegółowo ustalone okoliczności sprawy nie pozostawiają jakichkolwiek wątpliwości co do spełnienia wszystkich przesłanek takiego wpisu. Przesłanki te nie powinny również podlegać wykładni rozszerzającej. Otoczenie zabytku może zostać wpisane do rejestru zabytków w przypadku, gdy wartości widokowe zabytku oraz ochrona zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych uzasadniają przyznanie ochrony również otoczeniu danego zabytku. To rolą organów jest precyzyjne wykazanie konieczności takiego wpisu oraz jego zakresu. Tego w sprawie również zabrakło. 7. Podsumowując, zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie naruszyły zarówno prawo procesowe jaki prawo materialne. Organy naruszył w niniejszej sprawie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Nie wykazano w analizowanej sprawie, że tak szeroki wpis "otoczenia zabytku" konieczny jest dla ochrony wartości widokowych dla zabytku oraz istnieje stan zagrożenia dla tego terenu szkodliwymi czynnikami zewnętrznymi (por. art. 3 pkt 15 u.o.z.). Zdaniem Sądu, poczynione przez organy ustalenia nie są przekonywujące i wskazujące na konieczność ochrony samego zabytku poprzez rozszerzenie już istniejącego otoczenia zabytku. Zaskarżone decyzje naruszają ponadto zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji) poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne ograniczenie prawa własności prywatnych właścicieli nieruchomości objętych nowo wyznaczoną granicą otoczenia zabytku. 8. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżone decyzje uznając, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego. Sąd stwierdza, iż przy wydawaniu zaskarżonych decyzji doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego. Pojęcia nieostre zawarte w definicji ustawowej "otoczenia zabytku" zostały w niniejszej sprawie nieprawidłowo zinterpretowane przez organy. W sytuacji, gdy ustawodawca posługuje się pojęciami nieostrymi, organ administracji czy też Sąd stosujący prawo nie otrzymuje prawa do swobodnego określania ich treści. Można natomiast przyjąć, że został przez to na organy nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę takiego pojęcia w kontekście konkretnego, prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Inaczej mówiąc, nieostre pojęcie "otoczenia zabytku" musi być ustalone w konkretnej sprawie administracyjnej. Wskutek tego, organy zobowiązane będą do ponownego rozpoznania sprawy, uwzględniając przy tym ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu (w szczególności konieczność ponownego i pełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego). Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.