VII SA/Wa 2802/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. R. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] nakazującej B. R. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wym. 4,73 m x 6,60 m na działce nr [...] położonej w [...] gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). 2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 14 maja 2014 r. przedstawiciele PINB w [...] przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości nr ewid. [...] położonej w [...] gm. [...] w wyniku których ustalono, że na nieruchomości tej znajduje się budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej wybudowany w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2003 r. wydaną przez Wójta Gminy [...], i oddany do użytkowania w 2003 r. Ponadto ustalono, że budynek ten został samowolnie rozbudowany w 2006 r. o część mającą wymiary 4,73 m x 6,60 m, w której znajdują się dwa pomieszczenia tj. pokój - konstrukcja drewniana i kotłownia - konstrukcja murowana. Ustalono, że inwestor, tj. B. R. w stosunku do tej rozbudowy posiada decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz aktualną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2013 r. wydaną przez Wójta Gminy [...] na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]położonej w [...] gm. [...]. Z powyższą decyzją o warunkach zabudowy oraz projektem budowlanym B. R. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w [...] o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Starosta Powiatu [...] umorzył postępowanie w sprawie złożonego przez B. . wniosku o pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] położnych w miejscowości [...] [...]. Po analizie zebranego materiału dowodowego PINB w [...] wdrożył procedurę legalizacyjną, wydając w dniu [...] czerwca 2014 r. postanowienie nr [...], którym zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ B. R. nie przedłożyła wymaganych dokumentów, pomimo parokrotnej zmiany przez organ I instancji terminu do ich przedłożenia na wniosek zobowiązanej, PINB w [...] zobligowany był do zastosowania przepisu art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, i decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], organ powiatowy nakazał B. R. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wym. 4,73 m x 6,60 m na działce nr [...] położonej w [...] gm. [...]. Od decyzji tej odwołanie złożyła B. R. 3. Organ stwierdził, że w jego ocenie PINB w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, w związku z czym inkryminowana decyzja winna zostać utrzymana w mocy jako odpowiadająca prawu. Organ powiatowy dokonał właściwej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych uznając, że ich wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego prawidłowo uznał, iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 ustawy Prawo budowlane. Reguluje on kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie - w tym rozbudowie, albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady, nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem organu, skarżąca samowolnie wykonała w 2006 r. rozbudowę budynku, co potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, a wobec tego organ powiatowy wdrożył procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nałożył na B. R. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. Termin ten był parokrotnie zmieniony przez organ I instancji na wniosek skarżącej a ostateczny termin do wykonania obowiązków określony został na dzień 31 lipca 2016 r., a zatem, zobowiązana miała ponad dwa lata na wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r. WINB stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że inwestor nie wykonał tego obowiązku. Przedłożona przy piśmie z dnia 1 sierpni 2016 r. dokumentacja nie wypełnia dyspozycji postanowienia z dnia 30 czerwca 2014 r. Niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu organ wskazał, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "właściwy organ nakazuje" nie oznacza uprawnienia, lecz obowiązek organu administracji publicznej wydania nakazu rozbiórki, jeśli zachodzą okoliczności o których mowa w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił również, iż decyzja nakazująca rozbiórkę podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, jeżeli rozbiórka nie zostanie wykonana dobrowolnie przez adresata decyzji w terminie, wówczas właściwy organ podejmuje czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Przepisy prawa nie przewidują możliwości przesuwania terminu wykonania obowiązku, który powinien być wykonany niezwłocznie po uprawomocnieniu się rozstrzygnięcia. Ponadto organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od prowadzenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na względy społeczne i sytuację osobistą inwestora. PINB w [...] kilkukrotnie zmieniał termin wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, umożliwiając skarżącej legalizację rozbudowy. Organ nadzoru budowlanego nie może jednak bezpodstawnie wydłużać postępowania legalizacyjnego, tym bardziej że strona zobowiązana miała ponad 2 lata na złożenie dokumentacji, a tego nie uczyniła. W tym stanie rzeczy zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła B. R. Zarzucając decyzji naruszenie: 1) art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - poprzez jego zastosowanie, 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa, 3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 kpa, nakazującego prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli - poprzez nierozpoznanie przez organ I instancji przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wym. 4,73 m x 6,60 m na działce nr [...] położonej w [...] gm. [...] wniosku z dnia 1 sierpnia 2016 r. i ponowionego w dniu 9 sierpnia 2016 r., 4) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 kpa poprzez niepoinformowanie skarżącej o dalszych brakach w dokumentacji i pominięcie wniosku z dnia 1 sierpnia 2016 r. ponowionego w dniu 9 sierpnia 2016 r. - - wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nakazującą B. R. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wym. 4,73 m x 6,60 m na działce nr [...] położonej w [...] gm. [...] Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji - ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego (1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo (2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: (1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: (a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo; (b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2) . W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: (1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; (2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (5). 9. Jak wynika z akt sprawy, B. R. w 2006 r. samowolnie rozbudowała budynek mieszkalny, wobec czego PINB w [...] wdrożył procedurę legalizacyjną, postanowieniem z dnia 30 czerwca 2014 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - w terminie do dnia 31 grudnia 2014 r. Na wniosek B. R. termin ten został przedłużony do dnia 30 czerwca 2015 r., a następnie na kolejne wnioski B. R. - do dnia 31 grudnia 2015 r. oraz 31 lipca 2016 r. W terminie do dnia 31 lipca 2016 r. nie zostały wykonane obowiązki, natomiast po upływie terminu do ich wykonania wpłynął kolejny wniosek B. R. o przedłużenie wykonania postanowienia, którego organ jednakże nie uwzględnił. 10. Słusznie stwierdził organ, że niespełnienie przez inwestora obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie - obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, stosownie do art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, że wprawdzie proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, jednakże inwestor nie ma obowiązku wykonać nałożonych na niego obowiązków. W takim przypadku inwestor powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jeśli inwestor nie przedłoży w wyznaczonym terminie dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o którym mowa w art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Podkreślić jednakże należy, że orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. 11. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy popełnieniu samowoli budowlanej nie mają znaczenia przyczyny naruszenia przepisów prawa budowlanego. Legalizacja na podstawie przepisów prawa budowlanego nie przewiduje prowadzenia mediacji ze stroną celem rozważenia i uwzględnienia w rozstrzygnięciu sytuacji osobistej strony czy też powodów naruszenia przez nią przepisów budowlanych. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy, i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, ale zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. Podkreślić równocześnie należy, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Nieprzedstawienie zaś wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w o nakazie rozbiórki obiektu. Bez znaczenia dla wydania takiej decyzji pozostają czynniki społeczne czy gospodarcze, ponieważ w świetle jednoznacznych i kategorycznych przepisów ustawy Prawo budowlane, postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ma charakter obiektywny, co oznacza, że liczy się tylko fakt popełnienia samowoli. 12. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 13. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.