VII SA/Wa 2805/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy [...] i [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących [...] i [...] kwotę 200 zł (dwieście zlotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa 2805/11 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] września 2011r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 123 w zw. z art. 61a § 1 i § 2, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 i ust. 7, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...], dotyczącej udzielenia Spółce [...] Sp. j. w [...], pozwolenia na użytkowanie odbudowanego budynku mieszkalno - usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...] przy ul. [...] w [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] [...] sierpnia 2011r. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: W dniu [...] sierpnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził obowiązkową kontrolę zakończonej budowy budynku mieszkalno - usługowego przy ul. [...] w [...] w czasie której ustalił, że budynek zrealizowany został zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010r. którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę - dokończenie prac. Pierwotne pozwolenie na odbudowę ww. obiektu tj. decyzja z dnia [...] lutego 2008r., znak: [...], została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia [...] listopada 2008r., sygn. akt IISA/Bd 481/08. W związku z powyższym prowadzone wcześniej postępowanie przez nadzór budowlany dotyczące istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego musiało zostać również "uchylone", co wynika z kolejnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] maja 2010r., sygn. akt IISA/Bd 302/10. Odstępstwa, których dopuścił się inwestor dotyczyły rozbiórki ścian parteru obiektu, czego nie obejmował zatwierdzony wcześniej projekt budowlany. Rozbiórka, a następnie odbudowa budynku miała obejmować części: od dachu do stropu nad parterem (włącznie), jednak po dokonaniu rozbiórki owego stropu część ścian parteru zawaliła się, stąd nastąpiła konieczność ich odbudowy. Organ wyjaśnił jednocześnie, że obudowano sporne ściany parteru identyczne jak istniejące pierwotnie, zatem inwestor nie dokonał zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, w tym kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości liczby kondygnacji, o czym stanowi art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] maja 2010r., Spółka [...] Sp. j. w [...] wystąpiła do Starosty [...] o nowe pozwolenie na budowę, tj. dokończenie odbudowy budynku, które otrzymała w dniu [...] lipca 2010r. Decyzją tą zatwierdzono projekt budowlany całości inwestycji, który obejmował znaczną część już zrealizowanej budowy oraz część robót do wykonania. W związku z powyższym przeprowadzając obowiązkowa kontrolę przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalno - usługowego organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego sprawdził zgodność wykonanej inwestycji z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lipca 2010r. Po ustaleniu, że obiekt wykonano bez odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. udzielono pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przyjął, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stosownie do art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, jest wyłącznie inwestor. Podobne stanowisko zajął organ nadzoru ([...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) rozpoznając wniosek [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2011r. Organ wyjaśnił, że obecnie w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010r. o pozwoleniu na budowę. Ponieważ inwestycję zrealizowano bez odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] lipca 2010r. krąg podmiotów, którym przysługuje status strony zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych regulowany jest przez przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Oznacza to brak podstaw do wszczęcia na wniosek [...] postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 sierpnia 2011r. udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. po rozpoznaniu zażalenia [...] od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1kpa - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia. Ponownie przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że obowiązkiem organu do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego jest przede wszystkim ustalenie czy wniosek została złożony przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie normuje wprost art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, ograniczając go wyłącznie do inwestora. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciło się stanowisko, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę i zgodnie z zatwierdzonym nią projektem budowlanym co miało miejsce w niniejszej sprawie. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzonej w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym nie zmienia się zasadniczy przedmiot postępowania. Zarówno zatem w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym krąg podmiotów winien być ustalany w oparciu o art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa, wprowadzonym na mocy art. 1 ust. 49 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 719). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli [...]. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania - art. 8, 107 § 3 kpa oraz przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. art. 152, 153, 170 i 190. Skarżący wskazali, że niesporne jest , iż inwestor realizując budynek mieszkalno - usługowy w oparciu decyzję z dnia [...] lutego 2008r. w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Było to powodem wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego. Decyzje wydane w tym postępowaniu zostały jednak uchylone i organ architektoniczno - budowlany wydał kolejną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2010r. mimo, że inwestycja została już częściowo zrealizowana. Jest to niezgodne z przepisami Prawa budowlanego, gdyż pozwolenie na budowę może dotyczyć tylko przyszłych prac. W tej sytuacji organ nie może twierdzić, że inwestor nie odstąpił od projektu budowlanego, a tym samym krąg stron postępowania powinien być ustalany w oparciu o przepisy ogólne tj. art. 28 kpa, a nie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym utrzymano w mocy postanowienie organu nadzoru I instancji wydane na podstawie art. 61a § 1 kpa. Przepis ten obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010r., o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na bardziej precyzyjne niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego, jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania strony. Art. 61a § 1 kpa stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Co do zasady zgodzić należy się z organami nadzoru budowlanego orzekającymi w sprawie, że art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony wynikającej z art. 28 kpa. Podmiotem tym może być wyłącznie inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne kategorie podmiotów, choćby nawet miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących danej inwestycji, np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to dotyczy także postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności), których przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną może być tylko inwestor, względnie jego następca prawny. Ograniczenie to jednak odnosi się wyłącznie do sytuacji gdy inwestycja, której dotyczy pozwolenie na użytkowanie powstała zgodnie z pozwoleniem na budowę. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.12.2010r., sygn. akt IOSK 1010/09, Lex nr 838818, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2010r., sygn. akt 650/10, Lex 644035). W niniejszej sprawie decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2008r., w oparciu o którą rozpoczęto realizację inwestycji została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] maja 2010r., sygn. akt IISA/Bd 302/10. Z uzasadnienia powyższego wyroku, a także ustaleń organów administracyjnych w sposób niewątpliwy wynika, ze przedmiotowa inwestycja realizowana była z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego (decyzja z dnia [...] lutego 2008r.) projektu budowlanego. Sąd stwierdza, że po ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Starosta [...] ponownie wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę - odbudowę budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], którą jak wynika z akt postępowania udzielono pozwolenia na budowę w stosunku do już częściowo zrealizowanej inwestycji. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. Nie może to jednak oznaczać, że organ nadzoru nie zauważa powyższych okoliczności. Powodują one, iż oceniając legitymację wnioskodawców do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie należy mieć na uwadze fakt bezspornego odstąpienia inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, co oznacza wyłączenie ograniczenia wynikającego z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.