VII SA/Wa 2807/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Magdalena Baba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi H. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. F. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 2807/14 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 1015 ze zm.) nałożył na H. F. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł (pięć tysięcy), za niedopełnienie obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2012r. nr [...], nakazującej wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...]w [...], umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia, zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że w związku z niewykonaniem nakazu zawartego w decyzji z dnia [...].12.2012r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...].02.2013r. wystosował do zobowiązanego upomnienie, a następnie w dniu [...].09.2013r. wystawił tytuł wykonawczy [...]Nr [...], którym wszczęto postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie. Podczas oględzin przedmiotowego budynku dokonanych w dniu [...].02.2014r., stwierdzono brak wykonania w całości obowiązku wynikającego z ww. decyzji ostatecznej. Dalej organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), grzywna w tym przypadku nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, iż w celu zapewnienia efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, biorąc pod uwagę zasadę celowości określoną w art. 7 § 2 i zasadę niezbędności z art. 7 § 3 u.p.e.a, zasadne będzie nałożenie grzywny w wysokości 5 000 zł. Dolegliwości, taka zdaniem organu jest niezbędna do realizacji obowiązku. H. F. wniósł zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2014 roku o nałożeniu grzywny. Zobowiązany zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie oraz błędne ustalenia faktyczne dotyczące wykonania nałożonych na niego obowiązków. W uzasadnieniu wskazał, że sam wniósł o wydanie decyzji wyłączającej przedmiotowy budynek z użytkowania. Wniosek podyktowany był złym stanem technicznym nieruchomości oraz troską o bezpieczeństwo zamieszkujących ludzi. Budynek był przez wiele lat bezumownie użytkowany przez Miasto [...] poprzez udostępnienie go do zamieszkiwania osobom trzecim. W ocenie skarżącego organem zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych mieszkańcom kamienicy przy ul. [...]w [...] jest Prezydent Miasta [...]. W związku z niewywiązywaniem się z tego obowiązku skarżący wniósł do Prokuratury Rejonowej w [...] zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa. Postępowanie w tej sprawie zostało jednak umorzone postanowieniem Prokuratora Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. Zobowiązany wskazał, że dokłada wszelkich starań do wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z użytkowania, ale niewywiązywanie się przez Miasto [...] z wyżej opisanych obowiązków skutecznie blokuje jego działania. Wszystkie czynności w zakresie oznakowania oraz zabezpieczenie budynku przy ul. [...]w [...], zostały przeprowadzone przez zobowiązanego. Budynek został oznakowany, ale zobowiązany nie może uniemożliwić wstępu do budynku jego mieszkańcom. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...]z dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...]na postanowienie PINB w [...] z dnia [...].09.2014r., w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...]z dnia [...].09.2013r. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w związku z niewykonaniem przez [...]obowiązku wnikającego z ostatecznej decyzji PINB w [...] Nr [...]z dnia [...].12.2012r., organ powiatowy działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z tej decyzji. W dniu 28.02.2013r. do [...]zostało skierowane upomnienie, wzywające do wykonania w/w obowiązku. Upomnienie doręczono w dniu 6.03.2014r. Następnie w dniu [...].09.2013r. PINB w [...]wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], którego doręczenie zobowiązanemu w dniu [...].09.2013r. wszczęło postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. W dniu 4.02.2014r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul[...]w [...], w wyniku których  stwierdzono, że egzekwowany obowiązek został wykonany tylko w części dotyczącej umieszczenia zawiadomienia o istniejącym zagrożeniu oraz wyłączenia z użytkowania piętra budynku mieszkalnego. Wobec powyższego organ I instancji w dniu [...].09.2014r. wydał postanowienie o nałożenia na [...]grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne i zgodne z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ egzekucyjny uzasadnił kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Grzywna w wymiarze 5.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ II instancji wskazał, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania decyzji nakładającej obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z protokołu oględzin z dnia 4.02.2014r. jednoznacznie wynikało, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie został opróżniony. Nadto ostatnie pismo skierowane do Prezydenta Miasta [...] w sprawie zapewnienia lokali zamiennych dla lokatorów zamieszkujących budynek podlegający wyłączeniu z użytkowania, zobowiązany [...]wystosował w dniu [...].01.2013r. Podmiotem zobowiązanym w decyzji podlegającej egzekucji jest [...] i to na nim spoczywa odpowiedzialność za jej wykonanie. Dodatkowo organ wskazał, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: tj. naruszeniu art. 7,8,11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające na: - niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, nie wzięcie od uwagę faktu, że lokatorzy zamieszkujący w lokalach znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...] mają podpisane umowy najmu lokali z Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej w [...], na rzecz, którego są zobowiązani do opłacania czynszu, - brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że [...]jest zobowiązany do wykwaterowania lokatorów z nieruchomości, - niedostateczne i niepełne uzasadnienie, które skupiało się na dopuszczalności nałożenia grzywny oraz możliwości dochodzenia zwrotu całości lub części grzywny, - błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że [...]może być w niniejszej sytuacji zobowiązany i uprawniony do opróżnienia lokali mieszkalnych znajdujących się w nieruchomości przy ul. [...] w [...], - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż nałożenie na [...] środka egzekucyjnego nie jest w stanie zapewnić wykonania decyzji. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wywodził, że zamieszkujący budynek lokatorzy mają podpisane umowy najmu z Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej w [...], na rzecz, którego opłacają czynsz. Tym samym Gmina [...] jest zobowiązana do zapewnienia lokatorom lokali zastępczych. W 2013 roku Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w [...] zapewnił lokal zastępczy [...], co doprowadziło do skutecznego opróżnienia pietra przedmiotowego budynku. Skarżący wskazał, że pozostałe obowiązki nałożone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013r. zostały przez niego wykonane. Budynek przy ul. [...]w [...] został oznakowany oraz zabezpieczony, w stopniu możliwym do przeprowadzenia biorąc pod uwagę, że jest zamieszkiwany. Twierdzenie organu, że zobowiązany od 8 stycznia 2013r. nie prowadził korespondencji w tej sprawie z Prezydentem Miasta [...] jest bezzasadne, gdyż skarżący nie ponosi odpowiedzialności za bezczynność Prezydenta Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz.1647, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga jest zasadna. Podstawą prawną nałożenia środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie był art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2014r., poz. 1619, ze zm.), zgodnie z którym "grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego". Przepis § 2 art. 119 ww. ustawy stanowi, iż "grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym". Należy wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jest to środek egzekucyjny przymuszający, który ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. W niniejszej sprawie źródłem tego obowiązku jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].12.2012r. nr [...], nakazująca skarżącemu wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] w [...], umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wydzielenie strefy zagrożenia, zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich. Bezspornym jest, iż decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a organ egzekucyjny zobowiązany jest do jej realizacji, zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednak brak możliwości wykonania przez skarżącego egzekwowanego obowiązku może być konsekwencją regulacji zawartej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 150.). Na podstawie art. 4 ust. 2 tej ustawy - to gmina - na zasadach i w przypadkach przewidzianych w ustawie powinna zapewnić lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokoić potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Art. 11 ust. 9 ww. ustawy przewiduje, że w przypadku opróżnienia lokalu w związku z koniecznością rozbiórki lub remontu budynku lokatorowi przysługuje prawo do lokalu zamiennego. Obowiązek dostarczenia lokalu spoczywa do dnia 31 grudnia 2015 r. na właściwej gminie (art. 32 ustawy). Realizację tego obowiązku przewiduje art. 68 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, który nakazuje doręczać decyzję o wyłączeniu budynku z użytkowania, podmiotowi zobowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów. O ile więc obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania obciąża właściciela - co wynika z egzekwowanej decyzji, o tyle zobowiązanym do zapewnienia lokali zamiennych jest inny podmiot - gmina. Wszelkie opóźnienia wykonania nakazu opróżnienia budynku z powodu braku zapewnienia lokali zamiennych dla lokatorów w nim mieszkających, będą obciążały podmiot zobowiązany do dostarczenia lokali. Do momentu, gdy lokale takie nie zostaną dostarczone, obowiązek nie jest więc możliwy do wykonania przez zobowiązanego wskazanego w egzekwowanej decyzji. Zatem wydając kontrolowane postanowienie organy nie ustaliły, czy w/w decyzja mogła zostać wykonana przez wskazanego w niej adresata w zakresie dotyczącym opróżnienia lokali zajmowanych przez lokatorów. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2000r. sygn. akt IISA/Gd 1685/98, skarżącego nie obciąża obowiązek dostarczenia takich lokali, skoro nimi nie dysponuje. Skarżący tak w zażaleniu skierowanym do organu odwoławczego jak i w skardze, podnosił, że wykonał te z obowiązków które był w stanie wykonać – tj. oznakowanie budynku, wystąpienie do władz gminy o przyznanie lokali zamiennych. Wobec tego organ w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym zobowiązany był rozważyć kwestię wykonalności zobowiązania. Skoro ustaleń i rozważań w tym zakresie organ nie dokonał, to naruszył przepisy art. 7 § 2 , 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2014r., poz. 1619, ze zm.), w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. - co skutkowało koniecznością uchylenia wydanych w sprawie postanowień. W dalszym toku postępowania egzekucyjnego, organ uwzględni powyższą, dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r . – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.