VII SA/Wa 2808/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 r. sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] wydaną [...] września 2012r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012r. wydaną w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że kontrolowaną decyzją Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...] pozwolenia na budowę przyłączenia elektrowni wodnej [...] do sieci elektroenergetycznej średniego napięcia 15 kV – budowa kabla średniego napięcia pomiędzy elektrownią wodną w [...] a GPZ [...], na działkach nr ew.: • [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej [...] miasto, stanowiących pas drogowy drogi krajowej [...] w km 45+910 (przejście poprzeczne); • [...], [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej [...] obszar wiejski, stanowiących pas drogowy drogi krajowej [...] w km 17+830 – 18+030; • [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym [...], w jednostce ewidencyjnej [...] obszar wiejski, stanowiących pas drogowy drogi krajowej [...] w km 17+620-17+830; 18+030-19+610; • [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym [...] w jednostce ewidencyjnej [...] obszar wiejski, stanowiących pas drogowy drogi krajowej [...] w km 19+610-19+785; 19+853-19+790. Kontrolując przedmiotową decyzję organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem art. 10 § 1 i 40 kpa, co obliguje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do jej uchylenia bowiem Wojewoda [...] doręczył decyzję wspólnie (tj. w jednej kopercie) A. i Z. G. oraz E. i W. B.. Poza tym organ odwoławczy podał, że jak wynika z odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] właścicielami działek [...], [...] i [...] (objętych planowaną inwestycją) wpisani są A. i Z. G.. Natomiast inwestor w oświadczeniu z dnia 23 listopada 2011 r. o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane wskazał, że dz. [...], [...] i [...] znajdują się w granicach pasa drogowego i są w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] twierdzi, iż jest zarządcą części ww. nieruchomości, na których zaplanowano przebieg inwestycji ze względu na fakt, iż cześć działek stanowi pas drogowy drogi krajowej nr [...], przy której są położone i z tego faktu wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wyraziła również zgodę na usytuowanie spornej sieci elektroenergetycznej w pasie drogowym na działkach nr ew. [...], [...] i [...] (pismo z dnia 19 lipca 2011r.). Ponadto zarządca drogi krajowej nr [...] powołał się na treść przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody wydana na wniosek właściwego zarządu drogi. W przedmiotowym postępowaniu ustalono, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] sprawuje zarząd częścią działek nr ew. [...], [...] [...], stanowiącą pas drogowy, jednak stan prawny nie został uregulowany i właściciel - Skarb Państwa nie posiada ostatecznej decyzji wojewody, o której mowa wyżej, potwierdzającej tytuł prawny do części ww. nieruchomości zajętych pod pas drogowy. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012r., wynika, że działki nr ew. [...], [...] [...], położone są bezpośrednio przy drodze krajowej nr [...] i od zewnętrznej krawędzi tej drogi oddziela je rów, który wraz z nasypem ma szerokość 2,5m. Sieć elektroenergetyczna składająca się z kabla średniego napięcia i rury osłonowej zgodnie z projektem budowlanym została zaplanowana w granicy oznaczonego w nim pasa drogowego. Organ w związku z tym podniósł, że z porównania danych dotyczących powierzchni ww. działek zawartych w aktualnym odpisie księgi wieczystej, z danymi zawartymi w wypisie i wypisie z rejestru gruntów wg stanu na dzień 21 grudnia 1998r. a także z porównania mapy przedstawiającej przebieg granicy pomiędzy działkami nr ew. [...], [...] [...] obecnie i według stanu na dzień 31 grudnia 1998r. (mapa przekazana przy piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia 16 sierpnia 2012r) wynika, że nie uległa zmianie powierzchnia i kształt ww. działek. Jednak z uwagi na fakt, że mapa przestawiająca przebieg granic ww. nieruchomości wg stanu na dzień 31 grudnia 1998r. została sporządzona w skali 1:2880, w ocenie organu nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie jaka ich część stanowi pas drogowy, w myśl art34w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a tym samym jaka ich część była w posiadaniu na dzień 31 grudnia 1998r. Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego organ wojewódzki ponownie rozpatrując sprawę winien rozważyć, czy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad pomimo treści przywołanego powyżej art. 73 ust. 1 z powodu nieuregulowanego stanu prawnego działek nr ew. [...], [...] [...], w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę jako zarządca posiadał prawo o dysponowania na cele budowlane ich częścią stanowiącą pas ruchu drogowego, czy też koniecznym było uzyskanie zgody A. i Z. G. na przebieg inwestycji przez działki nr ew. [...], [...] [...]. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący podał, że podstawą dysponowania inwestora nieruchomościami na cele budowlane był art. 73 ustawy z 13 października 1998r. i tej ustawowej własności nie może podważać treść księgi wieczystej, w której za właścicieli działek wskazane są osoby prywatne. Brak zaś wydania decyzji przez Wojewodę [...] potwierdzającej zaistniały z mocy samego prawa skutek nie stwarza sytuacji nieuregulowania stanu prawnego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm., zwanej alej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrole działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ,bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej postawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż w doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Podkreśla się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Utrwalony jest także pogląd o nie związaniu organu odwoławczego zarzutami i podstawami odwołania. Jedyne ograniczenie jakie wprowadza ustawodawca dla rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte jest w art. 139 kpa. W świetle przedstawionych unormowań oraz stanowiska orzecznictwa organ odwoławczy nie może ograniczyć się o kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów i tylko do nich odnieść się w swojej decyzji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje bowiem i rozstrzyga sprawę administracyjną niezależnie od poniesionych w odwołaniu zarzutów. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie Główny inspektor Nadzoru Budowlanego mimo, że odwołanie A. i Z. G. dotyczyło jedynie części decyzji – przeprowadził postępowanie i wydał rozstrzygnięcie co do całości. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu odwoławczego uchylająca w całości decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przyłączenia elektrowni wodnej – budowę kabla średniego napięcia pomiędzy elektrownią w [...] a GPZ [...] na wskazanych w decyzji działkach – i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć po uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aby mogło dojść do wydania takiej decyzji kasatoryjnej spełnione muszą być dwie przesłanki, tj. nie tylko stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale również uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo zaś stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek niewątpliwie jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą do wydania takiej decyzji. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie . W związku z powyższym, organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 kpa musi zawrzeć w niej wskazania co do tego, jakie okoliczności należy wziąć po uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowi "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ pierwszej instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak tez dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Zwłaszcza kwestia szerokiego postępowania dowodowego (wyjaśniającego) ma przy zastosowaniu omawianej regulacji zasadnicze znaczenie, bowiem tylko wówczas się ją stosuje, kiedy postępowania wyjaśniające musi być w całości lub w znacznej części przeprowadzone o nowa. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wobec zarzutów A. i Z. G., iż inwestor nie miał prawa do dysponowania na cele budowlane ich działkami o nr ew. [...], [...] i [...] i twierdzeń inwestora, że cześć tych działek (stanowiąca pas drogowy) na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające administrację publiczną stała się z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa i znajduje się w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Odział w [...] - uznał, że organ wojewódzki winien ponownie rozważyć, jaka część w/w działek na dzień 31 grudnia 1998r. stanowiła pas drogowy w myśl art. 34 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a tym samym jaka ich cześć była w posiadaniu na dzień 31 grudnia 1998r. Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Ustalenie to konieczne jest dla oceny, czy w dacie wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę zarządca posiadał prawo do dysponowania nieruchomością (lub jej częścią) na cele budowlane czy też koniecznym było uzyskanie zgody ujawnionych w księdze wieczystej właścicieli A. i Z. G. na przebieg inwestycji przez działki nr ew. [...], [...], [...]. Poza tym organ słusznie poniósł, że Wojewoda [...] wydał kontrolowaną decyzję z naruszeniem art. 40 kpa doręczając ją małżonkom A. i Z. G. oraz E. i W. B. - w jednej kopercie. Stosownie do przywołanego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom postępowania czynny udział w każdym stadium postępowania oraz doręczać pisma bezpośrednio każdej ze stron jeśli nie ustanowiła pełnomocnika. Skierowanie pisma do dwóch osób w jednej kopercie nie stanowi doręczenia, o którym mowa w art. 40 § 1 kpa, nie jest równoznaczne z doręczeniem pisma i rozpoczęciem biegu terminu administracyjnego (rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego). Biorąc po uwagę powyższe w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.