VII SA/Wa 2808/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Paweł Konicki (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "L." z siedzibą w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2023 r. Nr 1256/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki Oddala sprzeciw Przedmiotem sprzeciwu Stowarzyszenia zwykłego "L." z siedzibą w W. (zwanego dalej skarżącym Stowarzyszeniem) jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 października 2023 r. (Nr 1256/2023) uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] września 2022 r. (Nr [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Pismem z 21 lipca 2014 r. skarżące Stowarzyszenie złożyło do organu nadzoru budowlanego wniosek o rozbiórkę ekranów przeciwhałasowych wybudowanych wzdłuż al. [...] na wysokości Jeziora G. w dzielnicy [...] w W. Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. nałożył na inwestora – D. S.A. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia dokumentów wymienionych w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego dotyczących samowolnie wybudowanego ogrodzenia stanowiącego ekrany akustyczne. Z uwagi na nieprzedłożenie ww. dokumentów, decyzją z [...] listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. nakazał inwestorowi dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia, stanowiącego ekrany akustyczne, usytuowane na terenie działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] zlokalizowanych przy al. [...] w W. Decyzją z 30 stycznia 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie, uznając, że wykonanie ekranów akustycznych nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Wyrokiem z 2 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 641/15) oddalił skargę na powyższą decyzję, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2018 r. (sygn. akt II OSK 1621/16), a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z 14 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1470/18) uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 13 lutego 2019 r. (sygn. akt II OSK 3352/18). Decyzją z 18 czerwca 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z [...] września 2014 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z [...] września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie ww. ekranów akustycznych i nałożył na Miasto W. – Zarząd Dróg Miejskich obowiązek przedłożenia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia: 1. zaświadczenia Prezydenta W. o zgodności dokonanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnego na dzień opracowania projektu; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z 31 grudnia 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z 19 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2016/21). Decyzją z [...] września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. wobec nieprzedłożenia ww. dokumentów w terminie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2020 r., poz. 1333 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał Miastu W. – Zarząd Dróg Miejskich dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych - ekranów akustycznych usytuowanych na terenie działek ewid. nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...], zlokalizowanych przy al. [...] w W. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie. Na wezwanie organu odwoławczego pismem z 15 czerwca 2023 r. Zarząd Dróg Miejskich przedłożył cztery projekty budowlane ekranów akustycznych usytuowanych na terenie działek ewid. nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] zlokalizowanych przy al. [...] w W., jak również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy piśmie z 20 lipca 2023 r. inwestor przekazał ostateczną decyzję Prezydenta Miasta W. z [...] czerwca 2023 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym, polegającej na budowie przedmiotowych ekranów akustycznych. Decyzją z 23 października 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego nakaz rozbiórki stanowi najdalej idącą sankcję dla inwestora, a organy powinny dążyć do umożliwienia mu legalizacji inwestycji, jeśli ta spełnia wymogi wynikające z Prawa budowlanego i innych przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Nieprawidłowym jest zatem nakazanie rozbiórki spornych ekranów akustycznych. Uwzględniając nowy stan faktyczny sprawy, tj. przedłożoną dokumentację przewidzianą w postanowieniu z [...] września 2020 r. należało uprzednio rozważyć inne możliwości przewidziane przez prawo. Podejmowane przez Zarząd Dróg Miejskich działania w sprawie dają natomiast podstawę do umożliwienia mu podjęcia ostatecznej próby legalizacji spornych robót. Uchylenie decyzji organu I instancji czyni zadość art. 8 K.p.a. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyło skarżące Stowarzyszenie, zarzucając jej naruszenie podstawowej zasady prawnej nieretroaktywności prawa – prawo nie działa wstecz – poprzez zastosowanie prawa, które odnosi się bezpośrednio do zdarzeń mających miejsce w przeszłości, tj. w tym przypadku legalizacji samowoli budowlanej powstałej w 2013 roku na podstawie postępowania administracyjnego prowadzonego w 2022 i 2023 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym lub gminnym. Na uwagę zasługuję również fakt, że przedmiotowa samowola budowlana został wybudowana z inicjatywy, na wyłączne potrzeby oraz ze środków Spółki deweloperskiej a nie Zarządu Dróg Miejskich i nie ma ona żadnego znaczenia powiatowego ani gminnego, samowolne wybudowanie ekranów akustycznych służyło jedynie realizacji merkantylnych interesów spółki deweloperskiej a nie ZDM czy też ogółu obywateli. Nadto w sprzeciwie zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności niewyjaśnienie czy legalizowana samowola to faktycznie cel publiczny o znaczeniu powiatowym czy tez gminnym oraz naruszenie przepisów postępowanie mogące mieć wpływ na wynik sprawy polegające na zakreśleniu ZDM sześciomięsiecznego terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów podczas gdy faktycznie Mazowiecki WINB oczekiwał na złożenie dokumentów pozaprawnej legalizacji przedłużając postępowanie aż do okresu 13 miesięcy. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ nie opisał przebiegu całości postępowania, które trwa już 9 lat. Odpowiedź na sprzeciw wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnoszą o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Podkreślenia wymaga, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) oraz nie badając innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch wskazanych wyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. I chociaż postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, to organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazując na powyższe, stwierdzić należy, że w stanie prawnym niniejszej sprawy obejmującym przepisy sprzed nowelizacji dokonanej ustawa z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 – art. 25) – zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego: "1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". Wskazując na powyższy przepis, stwierdzić należało, że prowadząc opisane postępowanie legalizacyjne organ w pierwszej kolejności winien dokonać oceny, czy budowa obiektu budowlanego może w ogóle podlegać tej procedurze (art. 48 ust. 2). W tym celu organ sprawdza, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie pozytywnej oceny tych okoliczności organ wdraża postępowanie legalizacyjne. Najpierw wydaje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W postanowieniu tym nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych w art. 48 ust. 3 dokumentów. Jeżeli adresat postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 nie spełni wszystkich nałożonych na niego obowiązków w wyznaczonym terminie, stosuje się przepis art. 48 ust. 1, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego powinien w drodze decyzji nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego. Niewykonanie nałożonego postanowieniem obowiązku w wyznaczonym terminie powoduje jej zakończenie i orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. Jeżeli natomiast inwestor dostosował się do wydanego postanowienia rozpoczyna się drugi etap postępowania legalizacyjnego, w którym złożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów traktowane jest przez organ nadzoru budowlanego jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W okolicznościach niniejszej sprawy powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było ustalenie, że w toku postępowania odwoławczego inwestor uzupełnił brakującą dokumentację, przekładając decyzję z 28 czerwca 2023 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym lub gminnym, 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważyć należy, że obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych było zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego ich przesłanie "w wyznaczonym terminie". Zgodnie z jednolitym poglądem wyrażanym w orzecznictwie termin ten jest terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ odwoławczy, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy. Kontynuowanie procesu legalizacji dokonanej przez inwestora samowoli budowlanej nie narusza prawa ani interesów prawnych inwestora (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1893/14, a także wyrok NSA z 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 104/21, wyrok NSA z września 2019 r. sygn. akt II OSK 2331/17 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). I chociaż prawidłowo podnosi skarżące Stowarzyszenie, że przedłużenie ww. terminu przez organ miało miejsce wielokrotne włącznie z zawieszeniem postępowania odwoławczego prowadzonego w niniejszej sprawie, to jednak podkreślić należy, że samo złożenie wymaganych dokumentów nastąpiło z jego zachowaniem. Zastosowanie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego ma miejsce przede wszystkim, gdy inwestor lekceważy wykonanie ciążącego na nim obowiązku albo gdy z przyczyn obiektywnych wykonanie tych obowiązków nie jest możliwe. Odmiennie natomiast należy traktować sytuację, gdy inwestor podejmuje czynności w celu wykonania nałożonych na niego obowiązków, lecz z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie obowiązków tych zrealizować w wyznaczonym mu terminie (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1073/20). Jak słusznie stwierdzał organ odwoławczy, nakaz rozbiórki ze względu na swoje konsekwencje, powinien stanowić ostateczne rozwiązanie, po jakie sięgają organy nadzoru. Organ nie powinien "motywować" inwestora do działania, ale nie powinien stosować nadmiernego formalizmu gdy proces legalizacji samowoli jest możliwy i inwestor wykonał ciążące na nim obowiązki (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 890/22). W tej sytuacji, przedłożenie przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego, brakujących dokumentów doprowadziło do zmiany stanu faktycznego, który organ odwoławczy, rozpoznający ponownie sprawę merytorycznie, miał obowiązek uwzględnić. Skorzystanie przez inwestora z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, co znalazło wyraz w wykonaniu obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, obligowało organ nadzoru budowlanego do podjęcia dalszych działań zgodnie z wymogami określonymi w art. 49 ustawy. Przedłożone przez inwestora dokumenty stanowią podstawę do kontynuowania postępowania legalizacyjnego. Zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. wymaga natomiast, aby czynności te zostały podjęte przez organ I instancji, a taki stan sprawy uzasadniał wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. W działaniu organu nie sposób przy tym dostrzec uchybienia art. 7 K.p.a., jak podnosi się w rozpoznawanym sprzeciwie. Odnosząc się do kolejnych zarzutów przedstawionych w sprzeciwie, wyjaśnić należy, że zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocenia się według daty rozstrzygania w postępowaniu legalizacyjnym, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej, na co wskazuje Spółka w nawiązaniu do zasady nie retroaktywności prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie legalizacyjne służy ocenie, czy wykonana samowola nie narusza aktualnie obowiązującego ładu przestrzennego, zatem przesłankę zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocenia się według daty rozstrzygania w postępowaniu legalizacyjnym (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2033/19). Za stronę niniejszego postępowania zobowiązaną do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych został natomiast uznany Zarząd Dróg Miejskich, reprezentujący Miasto W. jako właściciel przedmiotowych ekranów akustycznych, czego zresztą podmiot ten nie kwestionował. Prawidłowość nałożonego obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych postanowieniem z [...] września 2020 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] grudnia 2020 r., była natomiast przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z 19 listopada 2021 r. oddalił wniesioną przez skarżące Stowarzyszenie skargę. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.