VII SA/Wa 281/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] listopada 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu obowiązujących w 2018 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Prokurator Okręgowy w W. (dalej także "Prokurator" bądź "Skarżący"), działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. Prawo o prokuraturze (t. jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1767), art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1369), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] (dalej także "Rada Powiatu") nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu obowiązujących w 2018 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., poz. [...]) dalej "Uchwała". Skarżący ww. uchwale zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 12 pkt 7 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1868) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012r. poz. 1137 ze zm.) polegające na przekroczeniu przez Radę upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje uchwalenie tych opłat. Skarga złożona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] listopada 2017r. Rada Powiatu [...], działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w myśl § 1 uchwały nr [...] ustaliła na 2018 r. opłaty za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz koszty powstałe w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu usuniętego z drogi, w wysokości określonej w załączniku do ww. uchwały. W zaskarżonej uchwale przewidziano stawki kwotowe opłat za usunięcie: 1. roweru lub motoroweru - 113 zł, 2. motocykla - 223 zł, 3. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 486 zł, 4. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 606 zł, 5. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 857 zł, 6. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1263 zł, 7. pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 1537 zł. W przypadku stawek kwotowych opłat za przechowywanie za każdą dobę przewidziano w przypadku: 1. roweru lub motoroweru - 20 zł, 2. motocykla - 27 zł, 3. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 40 zł, 4. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 52 zł, 5. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 75 zł, 6. pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 136 zł, 7. pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 200 zł. Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie imiennie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 12 pkt 7 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. I tak, zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały, rada powiatu, w tym wypadku Rada Powiatu [...], biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu. Wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów nie może przekraczać maksymalnej wysokości stawek kwotowych opłat, ustalonych art. 130a ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ustalone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ustawy Prawo o ruchu drogowym). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, z uwzględnieniem zasady waloryzacji, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). W skardze wskazano, że stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772), w którym na podstawie art. 130a ust. 6c ustawy Prawo o ruchu drogowym ogłoszone zostały maksymalne stawki kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018 r. Minister Finansów ustalił wysokość maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r., poz. 772), wydanym na podstawie art. 130a ust. 6c ustawy Prawo o ruchu drogowym. W obwieszczeniu przewidziano maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018 r.: 1) rower lub motorower: a) za usunięcie - 113 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 12 zł; 2) motocykl: a) za usunięcie - 223 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 27 zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie - 486 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 40 zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie - 606 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 52 zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: a) za usunięcie - 857 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 75 zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: a) za usunięcie - 1263 zł, b) za każdą dobę przechowywania - 136 zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) za usunięcie - 1537 zł, b) za każdą dobę - 200 zł. Prokurator podniósł, że przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania. upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. W ocenie Prokuratora, uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Z umowy zawartej przez Powiat [...] z wykonawcą powyższych usług w dniu [...] grudnia 2017 r. (umowa nr [...]) wynika, że: 1. Cena brutto za usunięcie pojazdu z drogi (w tym załadunek i rozładunek) do miejsca przechowywania wynosi: a) roweru lub motoroweru - 60 zł, b) motocykla - 150 zł, c) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t włącznie - 185 zł d) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 400 zł e) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 500 zł, f) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 600 zł, g) pojazdu przewożącego towary niebezpieczne - 600 zł. 2. Cena brutto za każdą dobę przechowywania pojazdu usuniętego w trybie art. 130a: a) roweru lub motoroweru - 5 zł, b) motocyklu - 5 zł, c) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t włącznie - 17 zł d) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 15 zł, e) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 35 zł, f) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 50 zł, g) pojazdu porzuconego (art. 50a) - 80 zł. W uzasadnieniu do powyższej uchwały zawarto argumenty przemawiające, zdaniem Rady Powiatu, za przyjęciem maksymalnych stawek kwotowych opłat obowiązujących w 2018 r. w obwieszczeniu z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, tj. konieczność rekompensaty wydatków powiatu na wykonanie zadań w omawianym zakresie. Ustalenie stawki w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, zdaniem Prokuratora, narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6a tego przepisu, nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim maksymalnym poziomie. Z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu (Radzie Powiatu [...]) kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: przymusu sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Według Prokuratora, w przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu, co znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie Skarżącego powyższe wskazuje, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdu ponoszonych przez Powiat [...], czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1.916/16 "zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym". W skardze wskazano, że organ powinien organizacyjnie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym dotyczy określenia wysokości opłat, które uchwalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Wiadomym zatem jest, że przeprowadzenie przetargu na świadczenie usług powinno zostać zakończone przed podjęciem uchwały o opłatach. Na tej podstawie, Prokurator Okręgowy w W. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Powiatu [...] w całości. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. Według Rady Powiatu, zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego do wydania uchwały (podjęcia) nie znajduje potwierdzenia. Skarżący Prokurator Okręgowy zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 12 pkt 7 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, podczas gdy przepisy te stanowią o wyłącznej właściwości rady do podejmowania uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami oraz w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Zdaniem Rady Powiatu [...], art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ani też żaden z innych przepisów tej ustawy nie stanowi, że ustanawiane przez radę powiatu stawki opłat mają odpowiadać kosztom usunięcia i przechowywania (odstąpienia od usunięcia) jednostkowego pojazdu. Usuwanie pojazdów z drogi z przyczyn określonych w ust. 1 i 2 art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym następuje na koszt właściciela. Tym samym usuwanie pojazdów (co w przypadku Powiatu [...] następuje wyłącznie na podstawie dyspozycji Policji) oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg na podstawie przepisów prawa o ruchu drogowym powinno odbywać się na koszt właścicieli pojazdów, a nie powiatu. W skardze podkreślono, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest tylko istotna jej sprzeczność z prawem, a nie jakiekolwiek naruszenie przez nią prawa. Tymczasem, w ocenie Rady Powiatu, Prokurator Okręgowy w W. zarzucając uchwale nr [...] naruszenie prawa pominął istotną okoliczność, a w każdym razie tego nie wykazał, że miało miejsce istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności uchwały. Nie można stwierdzić nieważności uchwały naruszającej prawo w sposób nieistotny. W takim przypadku, zgodnie z art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 147 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, możliwe jest tylko wskazanie, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Rada Powiatu nie zgadza się z zarzutem Prokuratora Okręgowego w W., że ustalenie stawki opłat w maksymalnej wysokości, bez uprzedniego ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym (str. 8 skargi). Jest to jedyny konkretnie sformułowany zarzut skargi. Żaden przepis prawa nie określa, ani nie wymaga stosowania, szczególnej procedury podejmowania uchwał w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od jego usunięcia. Prokurator Okręgowy w W. stawiając powyższy zarzut nie wykazał, aby przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały uchybiono jakiejkolwiek procedurze ("zwykłej"), czyli obowiązujące przy podejmowaniu wszystkich uchwał, bo nie ma "szczególnej", dla tego rodzaju uchwał. Tym samym zarzut naruszenia procedury, czyli utrwalonej w orzecznictwie okoliczności stanowiącej o istotnym naruszeniu prawa, jest bezpodstawny. Skarżący nawet nie próbował go w jakikolwiek sposób uzasadnić, ograniczając się jedynie do postawienia samego zarzutu, niczym nie popartego. Według Rady Powiatu, biorąc pod uwagę kryteria określone w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, którymi kierować powinna się Rada przy podejmowaniu uchwały, oraz fakt, że pojazdy usuwa się z dróg w trybie art. 130a ustawy wyłącznie z przyczyn leżących po stronie osób kierujących nimi oraz na koszt właściciela, pozbawione podstawy prawnej jest twierdzenie skargi, że kryterium uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu odnosi się tylko do kosztów, "które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, pobierane przez podmioty je świadczące komercyjne na terenie powiatu". Mimo, iż takie stanowisko znalazło uznanie w orzeczeniach niektórych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, nie jest to jeszcze ugruntowana linia orzecznicza. Należy ponadto mieć na uwadze, że zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, rada powiatu ustala koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu corocznie, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zasady techniki prawodawczej wymagają, aby w ustawie posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Tym samym, pojęcie "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu", oznacza "koszty" w powszechnie przyjętym znaczeniu (pojęcie ekonomiczne), czyli wydatków w określonym przedziale czasowym. W przedmiotowym przypadku są to wydatki na usuwanie i przechowywanie pojazdów w ciągu roku. W związku z tym uprawnione było ustalenie stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów na podstawie relacji kosztów ponoszonych na przedmiotowe zadanie oraz dochodów z tego tytułu, przy uwzględnieniu ograniczeń ustawowych, którymi w przedmiotowym przypadku były stawki określone w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Mimo przyjęcia maksymalnej stawki opłaty dochody Powiatu [...] nie pokryły w 2018 r. wydatków poniesionych na realizacje przedmiotowego zadania. Tak samo też było w roku poprzednim. W skardze podniesiono, że na usuwanie i przechowywanie pojazdów z dróg Powiat [...] wydaje więcej niż uzyskuje z realizacji zadania, ustawowo nałożonego na powiaty w 2010 r., wcześniej realizowanego przez administrację państwową. I tak: 1) w roku 2017 wydatki wyniosły 177.424,59 zł, dochody - 136.195,33 zł; 2) w roku 2018 wydatki wyniosły 116.673,20 zł, dochody - 89.717,30 zł. Różnica w wydatkach i przychodach z powyższego tytułu wynika z tego, że wiele pojazdów właściciele nie odbierają i przez dłuższy czas muszą być przechowywane na parkingu (do czasu orzeczenia przez sąd ich przepadku na rzecz powiatu). Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu [...] nie naruszyła więc kryteriów, o których mowa w art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, ani nie przekroczyła granic swobody regulacyjnej, jaki wynika z powyższego przepisu. Wobec tego, uchwała z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] Rady Powiatu [...], w Jej ocenie nie narusza więc rażąco przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. - Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. - Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Rację ma pełnomocnik Rady Powiatu [...], że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu. Zważywszy, że ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Analiza prezentowanych tam poglądów wskazuje, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90/90; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11, opubl. LEX nr 1273175). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 oraz z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Trzeba zarazem zauważyć, iż w orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16). Uwzględniając przytoczone zasady kontroli legalności - obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym - Sąd stwierdził, że Uchwała Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu obowiązujących w 2018 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., poz. [...]), została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Powyższa uchwała została wydana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu ogłoszonym w obwieszczeniu Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2017r., poz. 1260, dalej "p.r.d."). Przepis upoważniający stanowi, że "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1–2 (tj. usuwania pojazdu z drogi), oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c (tj. usunięcia i przechowywania pojazdu na parkingu), oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a (tj. wydania dyspozycji usunięcia pojazdu). Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a (tj. za usunięcie pojazdu i przechowywanie na parkingu)". Przepis art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, wprawdzie odnoszący się literalnie do rozporządzeń, ale znajdujący zastosowanie do wszystkich upoważnień ustawowych, wymaga by upoważnienie ustawowe zawierało "wytyczne dotyczące treści" aktu wykonawczego. Doprecyzowanie tego przepisu nastąpiło w § 66 Zasad techniki prawodawczej, który stanowi, że wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego są wskazówkami wyznaczającymi jego treść lub sposób ukształtowania jego treści. W wytycznych można wskazać w szczególności rozstrzygnięcia, których nie wolno przewidzieć, granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia, wymagania, jakim mają odpowiadać rozwiązania, cele, jakie mają zostać osiągnięte lub okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc akt wykonawczy. Ponadto stopień szczegółowości wytycznych powinien być dostosowany do rodzaju spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym, a nadto wytyczne powinny być bardziej szczegółowe, gdy przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli. Dodać trzeba, że akt wykonawczy musi ponadto uwzględniać całokształt ustawowych przepisów materialnych związanych z zakresem spraw przekazywanych do uregulowania w akcie wykonawczym. Akt wykonawczy musi być konsekwencją tych przepisów i spójny z tymi przepisami. Powyższe powinno być zatem odnoszone także do dyspozycji art. 94 Konstytucji RP, w świetle której, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W tym kontekście, w ocenie Sądu należy zauważyć, że zakres spraw przekazanych w przepisie art. 130a ust. 6 p.r.d., upoważniającym do uregulowania w uchwale rady powiatu obejmuje: 1) wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu (odesłanie do art. 130a ust. 5c); 2) wysokość kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (odesłanie do art. 130a ust. 2a), które nie mogą być wyższe niż maksymalne stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ogłoszone na dany rok kalendarzowy przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Z zawartego w art. 130a ust. 6 p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika zatem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, z obowiązkiem uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu zobowiązana jest do przeanalizowania, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług. Natomiast w przypadku drugiej przesłanki chodzi tu przede wszystkim o relatywizację do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, czyli wynagrodzenie uzyskiwane przez firmy zewnętrzne świadczące usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. W przekonaniu tutejszego Sądu, właściwe jest przywoływanie tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, który kwestionując uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 listopada 2015r., Nr XX/453/15 w części § 1 ust. 1 pkt 2-7, stwierdził ostatecznie, że: "(...) uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek". W konkretnym przypadku powyższe oznacza, że wysokość kosztów usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym musi uwzględniać ponoszone przez powiat faktyczne koszty usunięcia pojazdu przez podmiot, któremu w trybie zamówień publicznych starosta powierzył wykonywanie tego zadania, a jednocześnie faktyczne koszty opłat za przechowywanie pojazdu pobierane od powiatu przez podmiot prowadzący, wyznaczony uprzednio przez starostę, parking strzeżony. Ponadto, rada powiatu nie może określać ww. stawek opłat jedynie w oparciu o powyższe dwa kryteria – jest ona bowiem związana maksymalną wysokością stawek kwotowych opłat określoną w ustawie, przy czym uwzględnia zastosowanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych mechanizmu waloryzującego maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat, pozwalającego na ich urealnienie bez konieczności zmiany ustawy (waloryzacja dokonywana jest w drodze obwieszczenia). Bezspornym jest, że ustalona w zaskarżonej uchwale wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu mieści się w granicach zakreślonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017r., poz. 772). Kontrolowana uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie więc zgodna z prawem wtedy, gdy zostanie wykazane, że jej treść była zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, zaś wybór wysokości przyjętych stawek będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Powyższe prowadzi do wniosku, że wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową przewidzianych w art. 130a ust. 6 p.r.d. obu kryteriów materialnoprawnych. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę podziela przy tym pogląd, że nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę samych tylko rzeczywistych kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Koszty te stanowią bowiem tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu kryteriów może zostać ustalona ponad tą wysokość osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile jednak organ wykaże zasadność takiego działania. Z taką sytuacją nie mamy natomiast do czynienia w niniejszej sprawie. Warto w tym miejscu podkreślić, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, ażeby uwzględnić drugą z przesłanek wynikającą z art. 130a ust. 6 p.r.d. rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Ustalenie stawek opłaty powinno zatem zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, z uwzględnieniem wysokości kosztów ponoszonych na rzecz podmiotów zewnętrznych, aby ustrzec się od zarzutu, że wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2017r., sygn. III SA/Wr 686/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. III SA/Łd 690/17). Zasadne są wobec tego zarzuty skarżącego Prokuratora, że przy ustaleniu wysokości opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym na rok 2018, organ uchwałodawczy nie dokonał prawidłowego rozpoznania rynku usług świadczonych na terenie objętym uchwałą przez podmioty zewnętrzne, prowadzące tego rodzaju działalność. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, ażeby w dacie jej podejmowania, Rada dysponowała rzetelnymi i aktualnymi stawkami pobieranymi z tego tytułu przez ww. podmioty. Co więcej, jak wynika z ustaleń Prokuratora Okręgowego w W., umowa na świadczenie usług w zakresie usuwania z dróg i przechowywania na parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych w trybie przepisów Prawa o ruchu drogowym, została zawarta przez Powiat [...] dopiero w dniu [...] grudnia 2017 r. (umowa nr [...]), a więc miesiąc po podjęciu przedmiotowej uchwały. Okoliczności tej Rada Powiatu nie zaprzeczyła. Należy także zgodzić się ze Skarżącym, że wysokość stawek określonych w zaskarżonej uchwale jest równa maksymalnym stawkom przewidzianym w ww. obwieszczeniu Ministra Finansów. Jedynie wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, ustalona została w skarżonej uchwale w wysokości 50% opłat za usunięcie pojazdów. Trafnie podnosi zatem Prokurator Okręgowy w W., że wysokość rzeczywiście ponoszonych przez Powiat [...] kosztów wynikających z umowy zawartej z wykonawcą usług usuwania i przechowywania pojazdów, rażąco odbiega od wysokości stawek opłat przyjętych w uchwale Rady Powiatu. W tych okolicznościach istotne znaczenie ma pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjęty na gruncie podobnych spraw, zgodnie z którym, uchwały wydane na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. powinny być należycie uzasadnione, zaś brak wyczerpującego uzasadnienia kryteriów, jakimi kierował się organ przy podejmowaniu uchwały tego rodzaju powoduje, że sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy mieściły się one w granicach wytyczonych w art. 130a ust. 6 p.r.d. (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 856/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1219/18). W rozpoznawanej sprawie, zaskarżona uchwała Rady [...]W. zawiera niezwykle lakoniczne uzasadnienie. W ocenie tutejszego Sądu, przedstawiona w niej (w istocie jednozdaniowa) argumentacja w żadnym razie nie może być uznana za przekonującą i wiarygodnie uzasadniającą ustalenie stawek opłat w maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Jest tak tym bardziej w sytuacji, gdy jak już wcześniej dostrzeżono, koszty zasadniczych czynności faktycznego usuwania pojazdów, realizowane przez podmiot prywatny, stanowią stosunkowo niewielki procent ustalonych w uchwale stawek opłat. W uzasadnieniu skarżonej uchwały podniesiono, iż "w związku z tym, że stawki opłat mają rekompensować wydatki powiatu na wykonanie zadań w omawianym zakresie, zasadne jest ich ustalenie w maksymalnej wysokości". Nawet jednak biorąc pod uwagę pierwsze z kryteriów ustawowych, tj. zapewnienie sprawnej realizacji zadań określonych w art. 130a ust. 1-2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w uzasadnieniu uchwały nie wykazano, jakie to wydatki ponoszone przez Powiat [...], w przeliczeniu na jedną wydaną dyspozycję usunięcia pojazdu, przemawiały za przyjęciem na rok 2018 stawek opłat w maksymalnej wysokości. Jak już wcześniej wskazano, można zgodzić się stanowiskiem organu (zawartym w odpowiedzi na skargę), że oprócz określonych w zawartej umowie wynagrodzeń płaconych firmom zewnętrznym za usuwanie i przechowywanie pojazdów z dróg, rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez Powiat [...], także w celu zapewnienia sprawnej realizacji przedmiotowego zadania, są koszty organizacyjne, pracownicze, obsługi prawej czy księgowej. Tym niemniej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie mogą to być wszelkie i ogólnikowo wskazane wydatki Powiatu, ale konkretne koszty, celowane na "sprawną realizację zadań" w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Tego natomiast organ nie uzasadnił, podając w odpowiedzi na skargę jedynie całościowe (roczne) zestawienie (porównanie) ponoszonych przez Powiat [...] wydatków w zawiązku z realizacją tego zadania ustawowego, a wynikającymi z tego tytułu wpływami do kasy Powiatu. Należy przy tym zauważyć, że podane przez Radę Powiatu sumaryczne wyliczenie kosztów ponoszonych przez Powiat [...] na sprawną realizację zadania z art. 130a p.r.d., nie zostało poparte pełną i miarodajną ich kalkulacją. Sąd pragnie zarazem podkreślić, że bezsprzecznie Rada Powiatu posiada pewną swobodę w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg, jednak jej zakres wyznacza przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wbrew stanowisku Rady, przedmiotowe w sprawie koszty nie mogą obejmować wszystkich kosztów obsługi zadania usuwania pojazdów, w tym całości kosztów administracyjnych związanych z funkcjonowaniem służb Powiatu. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było, ażeby stawki opłat były ustalane przy uwzględnianiu kosztów administracyjnych, to takie unormowanie zawarte byłoby w ustawie, tak jak ustawodawca uczynił to przykładowo na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazując tam, że stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy określić przy uwzględnieniu kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują m.in. koszty obsługi administracyjnej tego systemu (patrz art. 6 k ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Ponadto, w przekonaniu Sądu, wszelkie koszty generowane przez różne organy publiczne lub jednostki, a wynikające np. z faktu, że część pojazdów nie jest odbierana z parkingów, na które zostały usunięte, lub nie można ustalić właścicieli tych pojazdów, co zwiększa w znacznym stopniu koszt funkcjonowania całego systemu, nie mogą być uznane jako "konieczne" koszty sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d. Niedopuszczalnym byłoby bowiem "przerzucanie" strat wynikających z zaniedbań i niedopełnienia obowiązków przez niektórych właścicieli pojazdów usuniętych z dróg, na inne osoby, których pojazdy zostały usunięte z drogi i są przechowywane, gdyż osoby te mogą być zobowiązane wyłącznie do ponoszenia kosztów związanych z pojazdami należącymi do nich. Tutejszy Sąd uznał zatem, że organ uchwałodawczy nie przedstawił wiarygodnej kalkulacji, pozwalającej na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek przyjętych w uchwale stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wyłącznie wytyczne ustawodawcy zamieszczone w art. 130a ust. 6 p.r.d. Sposób uzasadnienia uchwały może natomiast wskazywać, że wysokość ustalonych opłat została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, i była ukierunkowana na pokrycie strat ponoszonych przez Powiat w związku z występowaniem przypadków nieskutecznego działania systemu usuwania i przechowywania pojazdów w stosunku do niektórych właścicieli pojazdów. W rozpoznawanej sprawie, okoliczność ustalenia w uchwale kilkakrotnie wyższych stawek opłat, niż wynikające z zawartej przez Powiat [...] umowy z podmiotem zewnętrznym, świadczącym na jego rzecz usługi usuwania i przechowywania pojazdów, musi być wobec przedstawionych rozważań uznana za istotne i oczywiste naruszenie prawa. W sytuacji braku wyczerpującego i przekonywującego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, Sąd doszedł do przekonania, że organ podejmując rzeczoną uchwałę kierował się także innymi niż materialnoprawne kryteria, jakimi są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu oraz zapewnienie sprawnej realizacji tego zadania (art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym). Reasumując, konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej i wyjście przez organ uchwałodawczy poza kompetencję prawodawczą, co doprowadziło do naruszenia art. 94 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.