VII SA/Wa 2811/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi publicznej oddala skargę 1. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej w skrócie "GDDKiA", decyzją z [...] października 2016 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku C. K., zwanego dalej również "skarżącym", o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej własną decyzją z [...] lipca 2016 r., znak: [...], w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu [...]maja 2016 r. R. A. i A. N., zwani dalej "wnioskodawcami", wnieśli o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego wspólnego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr ewid. [...] i nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...]. Przebudowa miała polegać na poszerzeniu istniejącego zjazdu wyłącznie na wysokości niezabudowanej działki budowlanej nr ewid. [...]. 3. Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej: Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia GDDKiA, wydał decyzję z [...] lipca 2016 r., w której zezwolił na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...] położonej w [...]. Organ określił również parametry techniczne zjazdu, aby mógł on spełniać swoją funkcję, a przy tym nie naruszać prawa, oraz warunki, jakich muszą dopełnić wnioskodawcy, aby przystąpić do przebudowy zjazdu. Organ wydał powyższe rozstrzygnięcie działając na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". 4. Pismem z [...] sierpnia 2016 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i odmowę wykonania przebudowy istniejącego drogi krajowej nr [...] do przedmiotowej działki. Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie art. 107 § 4 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 u.d.p. 5. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, GDDKiA decyzją z [...] października 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. Organ drugiej instancji wydał powyższą decyzję działając na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z ustaleniami organu, istniejący wspólny zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do działek nr ewid. [...] i [...] ma 5,0 m szerokości. Po zakończeniu sporu granicznego i ustaleniu przebiegu granicy między tymi działkami okazało się, że szerokość zjazdu na wysokości działki nr ewid. [...] wynosi 1,3 m, co uniemożliwia dojazd do tej działki. Odnosząc się do zarzutów i argumentów zawartych we wniosku z [...] sierpnia 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., organ wyjaśnił, że: 1) wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegająca na jego niepełności, została usunięta w ww. decyzji, 2) przedmiotowa przebudowa nie będzie naruszać prawa własności właściciela działki nr ewid. [...] (tj. skarżącego), ponieważ poszerzenie zjazdu będzie wykonane tylko na wysokości działki nr ewid. [...] (w obrębie pasa drogowego), w związku z czym nie zachodziła konieczność wskazania sposobu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...] podczas wykonywania przebudowy istniejącego zjazdu, gdyż ta część zjazdu, która zlokalizowana jest na wysokości działki nr ewid. [...], nie jest przedmiotem przebudowy i pozostaje w stanie niezmienionym, 3) zarzut, że "poszerzenie istniejącego zjazdu doprowadziłoby do zwiększenia intensywności ruchu na nim, a co za tym idzie, zwiększyłoby ryzyko kolizji" nie jest trafny, bo jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1416/13, na mocy którego oddalił skargę J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2013 r., wydaną w takiej samej przedmiotowo sprawie, "Ponadto, co najważniejsze, niniejsze postępowanie nie dotyczy lokalizacji odrębnego zjazdu do działki nr [...], ale przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego. Istniejący wspólny zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...] i [...] nadal pozostanie jeden. Nie można więc uznać, iż zwiększy się zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na marginesie należy zaznaczyć, iż skoro skarżący upatruje znacznego spadku bezpieczeństwa, w związku z przebudową zjazdu, winien wyrazić zgodę na korzystanie przez wnioskodawcę z obecnego zjazdu". 6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z [...] listopada 2016 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu, a to z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne; 2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. 7. Odpowiadając w dniu [...] grudnia 2016 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, w związku z czym wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji wskazał w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w skardze organ zauważył, iż w świetle uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają one bez wpływu na treść wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 9. Przed odniesieniem się do treści zarzutów skarżącego, a także do stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że identyczna sprawa wniosku R. A. i A. N. o wyrażenie zgody na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...][...] – [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...] (Gmina [...]) była już przedmiotem decyzji zarządcy drogi oraz przedmiotem kontroli tych decyzji przez sąd administracyjny. GDDKiA decyzją z [...] marca 2013 r. zezwolił bowiem na przebudowę zjazdu indywidualnego z wskazanej drogi krajowej nr [...] do działki [...], przesądzając przy tym o parametrach technicznych dopuszczalnego zjazdu. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się wówczas J. K, składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] maja 2013 r. GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżoną własną decyzję z [...] marca 2013 r. Wskazana decyzja GDDKiA z [...] marca 2016 r. została przez J. K. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który 30 grudnia 2013 r., wyrokiem w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1416/13 w przedmiocie zezwolenia na wykonanie przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, oddalił skargę J. K. Skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z 28 stycznia 2016 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1061/14, NSA oddalił skargę kasacyjną. Tym samym w dniu 28 stycznia 2016 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1416/13 stał się prawomocny. Mimo pomyślnych dla wnioskodawców wyroków sądów administracyjnych, wnioskodawcy nie wybudowali przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ewid. [...] w okresie trzech lat od daty wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Z tego powodu wskazana decyzja GDDKiA z [...] marca 2013 r. wygasła zgodnie z art. 29 ust. 5 u.d.p. Zasadnie zatem wnioskodawcy w dniu [...] maja 2016 r. wystąpili ponownie o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek nr ewid. [...] i [...]. Zasadnie też Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ponownie prowadził postępowanie w sprawie z wniosku złożonego przez wnioskodawców. Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze należy uznać je za bezzasadne zarówno w świetle zaskarżonej decyzji GDDKiA z [...] października 2016 r., jak i wskazanych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie nie ma wszakże zastosowania art. 153 p.p.s.a., gdyż przepis ten nakazuje związanie sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w tej samej sprawie. Tymczasem, obecne postępowanie toczy się ze względu na nowy wniosek o zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej do działki nr ewid. [...]. Wcześniejsza decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wygasła. Tym samym, należy stwierdzić, że nie mamy do czynienia z tożsamością sprawy w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. 10. Odnosząc się do głównego zarzutu wyrażonego w skardze z [...] listopada 2016 r. i eksponującego zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym wynikające – zdaniem skarżącego – z poszerzenia istniejącego zjazdu o szerokości 5 m do szerokości 7 m, należy uznać argumentację skarżącego za całkowicie nieprzekonującą. Nie powinno budzić wątpliwości, stwierdzenie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych i posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Decyzje podejmowane w przedmiocie wyrażenia zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu z drogi publicznej na określone działki należące do osób prywatnych podejmowane są przez organ zawsze po dokonaniu oceny, czy wnioskowana lokalizacja zjazdu z drogi publicznej, zwłaszcza krajowej, nie zmniejszy bezpieczeństwa ruchu na drodze publicznej wskazanej w danej sprawie. Sporo w rozpatrywanym przypadku organ administracji, a zwłaszcza GDDKiA, udzielił zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu, to można zakładać, że przeprowadził analizę ruchu w rejonie istniejącego zjazdu prowadzącego do działek o nr ewid. [...] i [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika żadna okoliczność, która wskazywałaby na zwiększenie zagrożenia dla ruchu drogowego, które wynikałoby z zamiaru poszerzenia istniejącego zjazdu. Skarżący nie wskazał również, ani nie uprawdopodobnił, że zezwolenie na przebudowę zjazdu udzielone wnioskodawcom, zwiększy istniejące zagrożenia dla ruchu drogowego. Przeciwnie, istnieją podstawy faktyczne oraz prawne uzasadniające opinię, że poziom zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze krajowej Nr [...] nie wzrośnie po dokonaniu rozbudowy istniejącego zjazdu. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie 1416/13 wynika, że już wydanie decyzji GDDKiA z [...] marca 2013 r. poprzedziło przygotowanie lub zgromadzanie i poddanie analizie dokumentów istotnych dla sprawy, w tym wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, szkicu wyznaczenia punktów granicznych, wniosku strony z [...] stycznia 2013 r., wydruku z elektronicznej księgi wieczystej dla działek nr ewid. [...] i [...], wypisów z rejestru gruntów dla wskazanych działek, notatek służbowych ze stycznia 2013 r. oraz dokumentacji fotograficzną. Przygotowane zostało również opracowanie pt. Zasady organizacji ruchu dla analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...] (skala 1:1000). Analogiczne dokumenty zostały przygotowane lub zgromadzone i przebadane w związku z decyzją GDDKiA z [...] lipca 2016 r. Kwestionowanie decyzji wymagałoby wskazania istotnych wad takiej dokumentacji i profesjonalizmu organu lub choćby uprawdopodobnienia takich wad prawnych decyzji podjętych przez organ zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji. Tymczasem skarżący tego wymagania w najmniejszym zakresie nie spełnił prezentując jedynie swoje odczucia nie poparte żadnymi dowodami. 11. Należy też pamiętać, że przedmiotem postępowania jest zezwolenie na rozbudowę istniejącego zjazdu z drogi publicznej. Przedmiotowy zjazd o szerokości 5,0 m istnieje od wielu lat i w poprzednim okresie czasu służył jako dojazd do dwóch nieruchomości tj. działki wnioskodawców i działki oznaczonej nr ewid. [...]. Po zakończeniu sporów granicznych (wyrok Sądu Rejonowego [...] z [...] grudnia 2000 r. sygn. akt [...] Ns [...] i postanowienie Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 2001 r., sygn. akt [...] Ca [...]) granica działek nr ewid. [...] i [...] została ustalona i przebiega w ten sposób, że zjazd na wysokości działki nr ewid. [...] do działki wnioskodawców ma szerokość 1,3 m, co uniemożliwia wjazd na działkę nie tylko sprzętu rolniczego, ale i samochodów osobowych. Jest to więc dostęp iluzoryczny. Według oświadczenia wnioskodawców, skarżący jako właściciel działki nr ewid. [...], w związku z konfliktem sąsiedzkim, nie pozwala lub choćby utrudnia korzystanie z istniejącego wjazdu, zaś obecna szerokość uniemożliwia jakikolwiek wjazd na działkę nr ewid. [...]. Słuszny interes strony przemawia za udzieleniem zezwolenia na rozbudowę istniejącego zjazdu. Ponadto, postępowanie w sprawie nie dotyczy lokalizacji odrębnego zjazdu do działki nr [...], ale przebudowy istniejącego zajazdu indywidualnego. Istniejący wspólny zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do działek nr ewid. [...] i [...] nadal pozostanie jeden. Nie można więc uznać, iż zwiększy się zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przeciwnie, rozbudowa istniejącego zjazdu uczyni zbędną ewentualną lokalizację nowego, odrębnego zjazdu. Bezpieczeństwo ruchu w przypadku obecnego rozstrzygnięcia będzie większe niż w przypadku lokalizacji dwóch odrębnych zjazdów w bliskim sąsiedztwie. 12. Przebudowa istniejącego zjazdu z drogi krajowej nie narusza również prawa własności skarżącego (właściciela działki nr ewid. [...]), albowiem poszerzenie zjazdu będzie wykonane na wysokości tylko działki nr ewid. [...]. W związku z powyższym nie zachodziła także konieczność wskazania sposobu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...] w trakcie wykonywania przebudowy istniejącego zjazdu, bowiem ta część zjazdu, która zlokalizowana jest na wysokości działki nr ewid. [...] nie jest przedmiotem przebudowy i pozostaje w stanie niezmienionym. 13. Zezwolenie na przebudowę przedmiotowego zjazdu zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 29 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy bowiem do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: (1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, (2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. W myśl przepisu § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124), zwanego dalej "rozporządzeniem", zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Z kolei, zgodnie z § 79 pkt 1 powołanego rozporządzenia zjazd indywidualny powinien odpowiadać odpowiednim parametrom technicznym: (1) szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze, (2) nawierzchnia co najmniej twarda w granicach pasa drogowego, (3) przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 3 m, lub skosem 1:1, pochylenie podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do jej ukształtowania, (4) pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15% na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że parametry takie zostały przez organ określone w zezwoleniu wydanym [...] lipca 2016 r. i utrzymanym w mocy zaskarżoną decyzją. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją wcześniejsza decyzja organu, zostały wydane z naruszeniem prawa. 14. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.