VII SA/Wa 2811/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez R.F. (dalej: "skarżącego") jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2017 r. nr[...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia z [...] lipca 2017 r., złożonego przez R.F., dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w[...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z [...] lipca 2017 r. skarżący zgłosił zamiar budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu[...], przy ul. [...] w[...]. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...] Prezydent [...] nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 35 dni. Przy piśmie z [...] lipca 2017 r. skarżący złożył cztery poprawione egzemplarze projektu budowlanego oraz dokonał korekty zgłoszenia. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr[...], Prezydent[...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 – dalej: "Prawo budowlane"), wniósł sprzeciw do zgłoszenia dotyczącego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] z obrębu[...], przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że po przeanalizowaniu złożonego projektu budowlanego stwierdzono naruszenia w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...]–[...]– Uchwała Nr [...] Rady [...] z dnia 25 maja 1999 r. (Dz.Urz.Woj.[...] z 1999 r. poz. 2491) planowana inwestycja znajduje się w części północnej (ok. 25 % powierzchni), na terenie oznaczonym symbolem UH przeznaczonym pod usługi handlowe lokalne, w części południowej (ok. 75% powierzchni), oznaczonym[...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Dodatkowo obszar Osiedla [...] podzielony jest na dwie strefy funkcjonalne, ustalając: strefę I o funkcji mieszkaniowej budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia obsługi i strefę II o funkcji mieszkaniowej ekstensywnego budownictwa jednorodzinnego. Wobec tego organ pierwszej instancji stwierdził, że niemożliwa jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego częściowo położonego na w strefie przeznaczonej pod usługi handlowe lokalne. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Wojewoda [...]decyzją z [...] października 2017 r. nr[...], utrzymał w mocy decyzję prezydenta [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr[...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie określa, iż tereny oznaczone na rysunku planu symbolem MJ są przeznczone pod zabudowę mieszkaniową, natomiast tereny oznaczone symbolem UH - pod usługi handlowe lokalne. Wynika z tego, iż na części działki ew. nr [...] z obrębu[...], znajdującej się na terenie oznaczonym UH, dopuszczono lokalizację usług handlu lokalnego, co nie jest jednoznaczne z dopuszczeniem np. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi usługami lub zabudowy usługowej z towarzyszeniem funkcji mieszkaniowej. Interpretacja rozszerzająca przeznaczenia terenu nie jest dopuszczalna. Obszar objęty planem miejscowym podzielony jest na dwie ogólne strefy funkcjonalne, w których obowiązują różne zasady kształtowania zabudowy i urządzenia terenu, jednak obie strefy są dodatkowo podzielone na mniejsze jednostki terenowe. Zapis art. 40 planu miejscowego stanowi, że na terenie objętym planem dopuszcza się lokalizację usług podstawowych I stopnia, przez co należy rozumieć, iż na terenie konkretnie przeznaczonym pod usługi handlowe lub na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowousługową dopuszcza się lokalizację usług podstawowych I stopnia. Z uwagi na brak szczegółowego wyjaśnienia przeznaczenia dla poszczególnych jednostek terenowych w tekście planu miejscowego, czy też brak ustalenia uzupełniającego przeznaczenia terenu, organ administracji architektonicznobudowlanej zobowiązany jest oprzeć się w swojej ocenie na oznaczeniach i ich wyjaśnieniach zawartych na rysunku planu miejscowego. Zarówno rysunek jak i tekst planu miejscowego są elementami obligatoryjnymi, należy je zawsze interpretować łącznie i nie można nadać żadnemu z elementów prymatu pierwszeństwa przy ocenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody[...] z [...] października 2017 r. nr[...], skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawo budowlane w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm. – dalej: "u.z.p.") oraz przepisami i rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla[...], w szczególności art. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezasadne utrzymanie w mocy sprzeciwu do zgłoszonej inwestycji z uwagi na rzekomą niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mającą polegać na braku dopuszczalności sytuowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie UH wyznaczonym na rysunku planu miejscowego, podczas gdy należało przyjąć, że ustalenia planu miejscowego nie zawierają takiego zakazu, a dopuszczalność sytuowania funkcji mieszkaniowych budownictwa jednorodzinnego w strefie I, w tym na terenie UH, wynika w szczególności z art. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, interpretowanego w świetle zasady art. 8 ust. 1 u.z.p., tj. że rysunek planu obowiązuje wyłącznie w zakresie określonym uchwałą (częścią tekstową planu); 2) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z przepisami i rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści planu miejscowego, wynikających z niespójności jego części tekstowej z rysunkową, na korzyść skarżącego; 3) art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy przed zebraniem kompletnego materiału dowodowego, obejmującego m.in. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i poczynienie ustaleń dotyczących zgodności ocenianej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bez pozyskania wskazanych dokumentów. W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji Prezydenta [...] i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skargi za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewody [...] z [...] października 2017 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw od zgłoszenia zamierzenia budowlanego jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że decyzja co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawiona uznaniu organu lecz jest on zobligowany do wydania takiej decyzji w razie sprzeczności planowanej inwestycji z planem miejscowym lub innymi przepisami. W art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego chodzi o naruszenia istotne, czyli wówczas gdy realizacja zamierzenia budowlanego objętego zgłoszeniem jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnymi oraz niebudzącymi wątpliwości przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie organ na podstawie treści projektu budowlanego, otrzymanego wraz ze zgłoszeniem, dokonał oceny że jest on w sposób oczywisty sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, poprzez zaprojektowanie budynku mieszkalnego położonego częściowo na terenie przeznaczonym w planie miejscowym na działalność usługową. Ustalenia faktyczne organu co do położenia projektowanego budynku mieszkalnego nie budzą wątpliwości, gdyż z planu zagospodarowania działki, stanowiącego element projektu budowlanego, wynika w sposób oczywisty że ok. 1/3 budynku będzie posadowiona na terenie oznaczonym na rysunku planu, stanowiącym załącznik graficzny do planu miejscowego, symbolem UH – usługi handlowe lokalne. Niezasadny jest zarzut, że organ dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 1 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i rejonu ul.[...], stanowi, że uchwala jako przepis gminny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla[...] , którego granice stanowią północno-zachodnia granica obrębu geodezyjnego Nr [...] oraz zachodnia granica działek ewidencyjnych [...] i [...] tego obrębu, w brzmieniu określonym przez ustalenia zawarte w rozdziałach od 1 do 11 uchwały oraz przez ustalenia przedstawione na rysunku stanowiącym załącznik do uchwały. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązującej w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i rejonu ul.[...]) stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy oraz że integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy; rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Z brzmienia powołanych przepisów wynika więc jednoznacznie, że w rozpoznawanej sprawie ustalenia, przedstawione na rysunku stanowiącym załącznik do uchwały o planie miejscowym, stanowią systemową całość z częścią tekstową planu. Normy prawne wynikające z planu miejscowego należy wyinterpretowywać zarówno z tekstu uchwały, jak i rysunku planu miejscowego, albowiem część graficzna jest integralną częścią planu miejscowego. Ustanowione w części graficznej planu ograniczenia w swobodzie zabudowy nieruchomości, wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, stanowią jako akt prawa miejscowego, na równi z częścią tekstową planu, normy prawne powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy. Zatem określenie w części graficznej planu miejscowego przeznaczenia danego terenu wyłącznie na działalność usługową czyni niedopuszczalnym lokalizowanie na tych terenach innego rodzaju zabudowy, w tym budynków mieszkalnych, dla których plan ustalił przeznaczenie odrębnych terenów. Okoliczność, że w części tekstowej planu nie sformułowano expressis verbis zakazu lokalizowania zabudowy mieszkaniowej na terenach przeznaczonych pod usługi nie powoduje, że ustalenia części graficznej planu dotyczące przeznaczenia terenu i zasad zagospodarowania nie wprowadzają ograniczeń w tym zakresie dla inwestora. Ograniczenia prawa zabudowy wynikające zarówno z części tekstowej jak i z części planu miejscowego mają taką samą moc wiążącą. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.