VII SA/Wa 2812/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r., znak [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010r., znak [...], w części dotyczącej działek nr [...] i [...] w obrębie miejscowości [...] – utrzymał w mocy własną decyzję. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r., znak [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010r., znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w m. [...] i [...], której realizacja została rozpoczęta w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2002r., nr [...] oraz nakładającą na inwestora - Gminę [...] obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu. O stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r., oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010r., w części dotyczącej działek nr [...] i [...] w obrębie miejscowości [...] wniósł W. S. Po rozpoznaniu ww. wniosku o stwierdzenie nieważności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r., znak [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010r., znak [...], w części dotyczącej działek nr [...] i [...] obrębie miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że z protokołów oględzin przeprowadzonych w dniach od [...] do [...] listopada 2009 r. wynika, iż inwestor - Gmina [...] realizując budowę sieci kanalizacji sanitarnej w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2002r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu. Na niektórych odcinkach zmieniono lokalizację sieci, zwiększono długość wykonania sieci, co łączyło się z wykonaniem większej ilości studzienek oraz dodatkowych przyłączy. Zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania przestrzennego działki lub terenu zgodnie z art. 36 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...] nałożył na Gminę [...] obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego wraz z uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych przy budowie kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w miejscowości [...] i [...] realizowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2002r., w terminie do [...] czerwca 2010r. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2010r., znak: [...] Starosta [...] uchylił pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. W efekcie wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny na budowę ww. sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w m. [...] i [...], nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można przyjąć, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w m. [...] i [...], której realizacja została rozpoczęta w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2002r., nr [...] oraz nałożenie na inwestora - Gminę [...] obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu rażąco narusza prawo. Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie S. S. z dnia [...] lutego 2009r, z którego wynika, że wyraża zgodę na wykonanie przyłącza kanalizacyjnego przez działki ewid. [...] i [...], jak również projekt techniczny przyłącza kanalizacyjnego do działki w miejscowości [...] nr ewid. [...] S. S., sporządzony przez projektanta instalacji wodno - kanalizacyjnej c.o. i gazowej H. W. Dodatkowo wyjaśnił, że zastosowanie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Zatem, strony winny dochodzić ewentualnych roszczeń na podstawie przepisów prawa cywilnego wyłącznie przed sądami powszechnymi. W ocenie organu w sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ w aktach sprawy znajduje się koperta z decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego awizowana w dniu [...] listopada 2010r., zawierająca adnotację "zwrot nie podjęto w terminie". Konkludując organ stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...], oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2010r., znak: [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...] w obrębie miejscowości [...] nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2012r., znak [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012r. Organ ponownie rozpoznając sprawę podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] września 2012r., iż decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym w części dotyczącej działek nr [...] i [...] w obrębie miejscowości [...] nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł W.S., dochodząc jej uchylenia. Zdaniem skarżącego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Wójt Gminy [...] budując nielegalną kanalizację o długości około 300 metrów przez działki nr [...] i [...] nie dysponował tymi nieruchomościami, co potwierdził w swoim wyroku Sąd Rejonowy [...]. Ponadto część właścicieli w ogóle nie została ustalona i o niczym nie wiedziała. Wskazał, że zmiana lokalizacji inwestycji w stosunku do projektu pierwotnego nastąpiła pomiędzy 8 studzienkami oraz wykonano instalację niezgodnie z projektem pierwotnym na 8 działkach. Na działce nr [...] wykonana jest kanalizacja wzdłuż działki, usadowiona studzienka i kanalizacja w poprzek działki, natomiast inwentaryzacja powykonawcza sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami z dnia [...] października 2009r. nie uwzględnia tego faktu, mimo że obowiązek uwzględnienia nowych rozwiązań w projekcie zamiennym wynikał z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2009r. W skardze zrzucono Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wydanie decyzji w stosunku do między innymi działki nr [...], która to działka nie była objęta żadną decyzją ostateczną. Na potwierdzenie powyższego faktu skarżący załączył postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2012r., z którego wynika, że sprawa dotycząca rozbiórki przyłącza kanalizacyjnego na działce nr ewid. [...], położonej w [...] zostanie najprawdopodobniej rozstrzygnięta do dnia [...] października 2012r. W efekcie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa doszło do naruszenia prawa własności zagwarantowanego w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenia art. 7, art. 8 i art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 4, art. 28 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów art. 7, 77, 107 k.p.a. Organy w niniejszym postępowaniu nie dokonały wnikliwej oceny okoliczności sprawy. Sąd podziela stanowisko organów oparte na utrwalonym już poglądzie orzecznictwa sądowo administracyjnego, zgodnie z którym postępowanie w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane nie wymaga badania tego, czy inwestor miał prawo dysponowania nieruchomością na cele inwestycji. Okoliczność ta jednak w niniejszej sprawie zdaje się mieć marginesowe znaczenie. Organ nie dokonał bowiem, w sprawie niniejszej, wyczerpującej oceny tego, czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja mogła zostać wydana w trybie procedury wynikającej z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jak stanowi art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjęto, że inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa do projektu i nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W takich warunkach zastosowanie znajduje tryb z art. 51 ustawy Prawo budowlane ale tylko, w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu , które z całą wnikliwością powinny zostać odróżnione od działania inwestora w warunkach samowoli budowlanej. W odniesieniu do niniejszej inwestycji - budowy sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami, istotnym odstępstwem będzie z pewnością ulokowanie przebiegu liniowego inwestycji na działkach objętych pozwoleniem w odmiennym od zatwierdzonego położeniu, ulokowanie na działce objętej pozwolenie np. w miejsce jednej studzienki dwu, czy kilku bądź ich pominiecie. Nie będzie jednak istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę przeprowadzenie inwestycji przez działki , które nie były objęte pierwotnym pozwoleniem na budowę. Ulokowanie inwestycji na działkach innych niż wymienione w pozwoleniu na budowę stanowi o dopuszczeniu się przez inwestora samowoli budowlanej, a ta nie podlega reglamentacji z art. 51 ustawy Prawo budowlane. W takim przypadku zastosowanie znajdzie procedura z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W tym trybie, dla legalizacji samowoli, niezbędne jest uzyskanie zgody właściciela działki na dysponowanie nieruchomością na cele inwestycji (oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ). Prowadząc postępowanie ponownie, organ będzie miał na uwadze wskazania Sądu zaprezentowane powyżej. Badając wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w części opisanej przez wnioskodawcę, organ dokona porównawczej analizy projektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę i projektu zamiennego, który stał się podstawą do jej wydania. Na tej podstawie organ oceni, czy decyzja ta, w badanej części, odpowiada prawu, bo wiązała się z legalizacją odstępstw od pozwolenia na budowę, czy też prawo narusza i nie da się pogodzić z porządkiem państwa prawa pozostawienie jej w obrocie, co sklei musi skutkować stwierdzeniem jej nieważności w tej części. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).