VII SA/Wa 2812/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]października 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia E. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]udzielającą pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego na działce nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). 2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynął wniosek E. D. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]udzielającą pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego na działce nr ew. [...]przy ul. [...]w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, iż nie zostały spełnione formalne przesłanki do wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. [...] złożyła zażalenie na to postanowienie. 3. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ stwierdził, że wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji, która na mocy art. 16 § 1 kpa jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych, jest ono obwarowane szczególnymi wymogami formalnymi. Jak wskazał organ I instancji, odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów formalnych, a nie materialnoprawnych. Zatem przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie: czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania wznowieniowego, czy wniosek pochodzi od strony i czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 kpa, oraz, czy wniosek został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 kpa. Jeżeli wniosek nie wskazuje przesłanek do wznowienia postępowania enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa lub gdy podmiot składający wniosek nie legitymuje się przymiotem strony albo gdy przekroczono termin do złożenia takiego wniosku organ administracji wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. E. D. złożyła do PINB [...] wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]udzielającą pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego na działce nr ew. [...]przy ul. [...] w [...]. Przystępując do rozpoznania wniosku organ administracyjny w pierwszej kolejności bada formalne podstawy wznowienia postępowania, oraz czy zachowany został termin określony w art. 148 § 1 kpa, przewidziany na złożenie podania o wznowienie postępowania. Dopiero pozytywna weryfikacja tych przesłanek pozwala organowi na przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W myśl art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wniosek E. D. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu powiatowego nr [...]wpłynął do PINB [...] w dniu [...]kwietnia 2016 r. Podnoszoną we wniosku przyczyną wznowienia postępowania był art. 145 § 1 ust. 4 [pkt 4] Kpa - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 148 § 2 Kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wynika z protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z dnia [...]stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 580/15, odpis decyzji PINB [...] nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego na działce nr ew. [...]przy ul. [...]w [...] został w czasie tej rozprawy doręczony pełnomocnikowi [...] - adwokatowi [...]. Organ stwierdził, że miarodajną przy obliczaniu terminu przewidzianego w art. 148 § 1 kpa jest w przedmiotowej sprawie data rozprawy, tj. dzień 15 stycznia 2016 r. Podkreślił, iż instytucja pełnomocnictwa stanowi upoważnienie do prowadzenia określonych spraw w czyimś imieniu. Za chybione więc uznać należy zarzuty skarżącej, jakoby doręczenie odpisu decyzji PINB [...] nr [...]jej pełnomocnikowi nie było wobec niej skuteczne, gdyż nie była obecna na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu [...] stycznia 2016 r. i nie zapoznawała się ani z treścią protokołu z rozprawy, ani z aktami sądowymi. Istotą pełnomocnictwa jest bowiem to, że czynność prawna dokonana przez przedstawiciela pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. Tym samym, jeżeli w czasie rozprawy przed WSA w Warszawie w dniu [...]stycznia 2016 r. adwokat P. K. - pełnomocnik skarżącej otrzymał odpis decyzji PINB [...] nr [...]i fakt ten został odnotowany w protokole sporządzonym podczas tej rozprawy, to wywołuje to skutki prawne dla E. D. Datę dowiedzenia się przez pełnomocnika o tej decyzji należy zatem traktować równoznacznie z datą dowiedzenia się o tym rozstrzygnięciu przez mocodawczynię. Jeżeli termin przewidziany w art. 148 § 1 kpa rozpoczął bieg w dniu [...]stycznia 2016 r., to złożenie przez E. D. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu powiatowego w dniu [...] kwietnia 2016 r. nr [...]stanowi uchybienie przez stronę miesięcznemu terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Tym samym PINB [...] zasadnie odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB [...] nr [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...]w [...]. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...]. Zarzucając naruszenie art. 148 § 2 kpa przez uznanie, iż wniosek o wznowienie złożony został z przekroczeniem wskazanego w tym przepisie terminu w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że o decyzji dowiedziała się w dniu 21 marca 2016 r., w której to dacie doręczono skarżącej pismo Urzędu Miasta [...] Biuro Geodezji i Katastru informujące wnioskodawczynię o fakcie wydania przez PINB [...] decyzji z dnia [...]września 2015 r. o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego na działce nr [...]- wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, uchylenie postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB [...] z dnia [...] września 2015 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego na działce nrew. [...]przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone jak również poprzedzające postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Zgodnie z art. 149 kpa, wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1); postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2); odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3); na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (§ 4). Nie budzi wątpliwości, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa, oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 kpa. Tylko w przypadku wykazania, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa, bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. W przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa. 9. Jak wynika z akt sprawy, wniosek E. D. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]wpłynął do PINB [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. Podnoszoną we wniosku przyczyną wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, a zgodnie z § 2, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z protokołu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 580/15 wynika, że odpis decyzji PINB [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego na działce nr ew. [...]przy ul. [...]w [...], został w czasie tej rozprawy doręczony pełnomocnikowi [...] będącemu adwokatem. 10. Słusznie stwierdził organ, że przy obliczaniu terminu określonego w art. 148 § 1 kpa, decydujące znaczenie ma data rozprawy, tj. dzień 15 stycznia 2016 r. Nie budzi bowiem wątpliwości, że od chwili ustanowienia pełnomocnika, strona działa za jego pośrednictwem, z pełnym skutkiem prawnym, ponieważ pełnomocnictwo jest upoważnieniem do prowadzenia określonych spraw w czyimś imieniu. Ma rację organ twierdząc, że za chybione uznać należy zarzuty skarżącej, jakoby doręczenie odpisu decyzji PINB [...] jej pełnomocnikowi nie było wobec niej skuteczne, gdyż nie była obecna na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 15 stycznia 2016 r. i nie zapoznawała się ani z treścią protokołu z rozprawy, ani z aktami sądowymi - skoro istotą pełnomocnictwa jest to, że czynność prawna dokonana przez przedstawiciela pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla osoby reprezentowanej. Jeśli więc w czasie rozprawy przed WSA w Warszawie w dniu 15 stycznia 2016 r. pełnomocnik skarżącej będący adwokatem - otrzymał odpis decyzji, co zostało odnotowane w protokole sporządzonym podczas tej rozprawy, to wywołało to skutki prawne dla E. D. Datę dowiedzenia się przez pełnomocnika o tej decyzji należy traktować równoznacznie z datą dowiedzenia się o tym rozstrzygnięciu przez jego mocodawczynię, czyli E. D. Jeżeli więc termin przewidziany w art. 148 § 1 kpa rozpoczął bieg w dniu 15 stycznia 2016 r., to złożenie przez E. D. wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w dniu 19 kwietnia 2016 r. stanowi uchybienie miesięcznemu terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Podkreślić również należy, że podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 kpa, a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Złożenie podania w terminie jest jedną z okoliczności umożliwiających wznowienie postępowania, i tę kwestię organ obowiązany jest zbadać z urzędu. Jeśli zaś organ wznowi postępowanie, ale okaże się, że podanie zostało złożone po terminie, to powinien zakończyć postępowanie stosownym rozstrzygnięciem z przyczyn formalnych, tj. z powodu wniesienia podania po terminie. Postanowienie o wznowieniu postępowania lub postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania bądź braku takich przesłanek. Sposób lub forma, w jakiej strona dowiedziała się o okoliczności dającej podstawę wznowienia postępowania - nie ma znaczenia dla sprawy, i to strona powinna wskazać na okoliczności pozwalające przyjąć, że dotrzymała terminu określonego w art. 148 § 1 kpa. Wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, sformułowaną w art. 16 § 1 kpa. 11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.