VII SA/Wa 2815/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że PINB [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nałożył na [...] obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku przy ul. [...]polegających na odłączeniu kominka od przewodów kominowych nr [...] i nr [...] będących częścią budynku sąsiedniego, usytuowanego przy ul. [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji. Pismem z dnia 19 lipca 2016 r. [...] WINB zawiadomił o wszczęciu na wniosek [...] postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] września 2015 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] września 2015 r. Od decyzji tej odwołanie złożył [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, i wskazał też, że art. 156 § 1 kpa wymienia enumeratywnie przesłanki stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji administracyjnych skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa, jako wyjątku od określonej w art. 16 kpa, zasady trwałości decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. W niniejszej sprawie PINB [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót polegających na podłączeniu kominka w budynku w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] do przewodów kominowych nr 4 i 1, będących częścią budynku sąsiedniego przy ul. [...]. Z protokołów z kontroli przeprowadzonej przez PINB [...] w dniu [...] maja 2004 r. wynika, że kominek na parterze budynku mieszkalnego podłączony jest nieprawidłowo do dwóch przewodów kominowych. Brak jest również wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniu, w którym znajduje się przedmiotowy kominek. Organ wskazał, że podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych przez PINB [...] w dniu 14 marca 2014 r. - "Pan [...] oświadczył, że kominek wybudowany został w budynku sąsiednim po 1973 r. - po zakupie budynku przez obecnego właściciela. Przewód dymowy do którego został podłączony kominek wg. oświadczenia p. [...] znajduje się w ścianie budynku nr [...] oraz, że przewód jest nieszczelny i stwarza zagrożenie da mieszkańców budynku nr [...]." Ponadto ustalono, że "w pokoju na parterze wybudowany jest kominek z podłączeniem do przewodów spalinowych w ścianie wspólnej dla budynku nr [...] i nr [...]. W pokoju brak wentylacji. W piwnicy zamontowany jest piec gazowy na c.w. z podłączeniem do przewodu kominowego we wspólnej ścianie z nr [...]." Organ stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym z protokółów z kontroli przewodów kominowych przeprowadzonych w dniu 16 kwietnia 2014 r., przez mistrza kominiarskiego [...] oraz z protokołu z dnia 27 maja 2015 r., sporządzonego przez mistrza kominiarskiego [...], wynika że kominek w budynku położonym w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...] podłączony jest do dwóch przewodów kominowych nr 4 i 7 zlokalizowanych w kominie oznaczonym na schemacie układu przewodów kominowych, stanowiącym załącznik do ww. protokołu z dnia 27 maja 2015 r., numerem 1 - komin ten jest kominem budynku sąsiedniego tj. budynku położonego przy ul. [...] w [...]. Ponadto ustalono, że przewody kominowe dymowe odprowadzające spaliny z kominka są nieszczelne, brak jest wentylacji wyciągowej grawitacyjnej w pomieszczeniu gdzie znajduje się przedmiotowy kominek. Z zaleceń pokontrolnych wynikało, że należy uszczelnić przewody kominowe dymowe metodą szlamowania zaprawa SKD - przewód nr 4 lub 7 w pionie kominowym, oraz wykonać u jego podstawy hermetyczne drzwiczki rewizyjno-wycierowe. Kominek podłączyć do uszczelnionego przewodu kominowego nr 1 lub 7 w pionie nr 1 (brak konieczności wykorzystywania dwóch przewodów kominowych). Wykonać wentylację wyciągową grawitacyjną pomieszczenia w którym znajduje się kominek, poprzez zamurowanie otworu wentylacyjnego kuchennego po prawej stronie oraz wykonania otworu w tym samym przewodzie po stronie prawej - pion nr 2 przewód 2. W toku prowadzonego postępowania wydano szereg rozstrzygnięć, które zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego. Ostatecznie PINB [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Waldemara Retkę obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] polegających na odłączeniu kominka od przewodów kominowych nr 4 i nr 7 będących częścią budynku sąsiedniego, usytuowanego przy ul. [...] w [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 ustawy Prawo budowlane, a więc przede wszystkim na inwestora, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 38/16). Organ zauważył, że organ wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] września 2015 r. właściwie wskazał, że podłączenie kominka znajdującego się w budynku ul. [...] do przewodów kominowych będących częścią budynku zlokalizowanego przy ul. [...] stanowi nie tylko naruszenie prawa własności, ale również przepisów budowlanych, w tym techniczno-budowlanych. Zgodnie z § 50 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), budynek i pomieszczenia, w których są zainstalowane paleniska na paliwo stałe lub komory spalania z palnikami na paliwo płynne lub gazowe, powinny mieć przewody kominowe do odprowadzania dymu i spalin. W związku z powyższym z przepisu tego należy wywieść, że budynek w którym znajdują się paleniska na paliwo stałe lub komory spalania z palnikami na paliwo płynne lub gazowe, powinien posiadać własne przewody kominowe do których paleniska te będą podłączone. Żaden z przepisów nie daje inwestorowi prawa do podłączenia kominka do przewodów kominowych przynależnych do sąsiedniego budynku. Organ stwierdził, że decyzja PINB [...] z dnia [...] września 2015 r., została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, została skierowana do strony postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Stąd też należało, zdaniem organu, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymać w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] września 2015 r. W odwołaniu od decyzji organu wojewódzkiego skarżący wskazał, że budynki przy ul. [...] w [...] stanowią zabudowę bliźniaczą i posiadają wspólną ścianę działową w której znajdują się wspólne przewody dymowe i wentylacyjne, obsługujące oba budynki. Ustosunkowując się do tego argumentu organ ponownie wskazał, że z akt zgromadzonych w niniejszym postępowaniu, m.in. z projektu budowlanego budynku położonego przy ul. [...] w [...], wynika, że przewody kominowe nr 4 i 7 do których podłączony jest kominek zlokalizowane są w kominie przynależnym wyłącznie do budynku położonego przy ul. [...] w [...] i służy obsłudze wyłącznie tego budynku. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji organu powiatowego z dnia [...] września 2015 r., organ wskazał, że w ocenie GINB organ wojewódzki właściwie postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w związku ze stwierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo, że zaskarżona decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, odmówił wstrzymania wykonania decyzji PINB [...] z dnia [...] września 2015 r. Ustosunkowując się do argumentu skarżącego zawartego w odwołaniu od decyzji organu wojewódzkiego, że rażącym naruszeniem prawa w niniejszej sprawie jest również okoliczność, iż skarżący bez swojej winy został pozbawiony prawa do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] września 2015 r., organ wskazał, że w świetle poczynionych ustaleń zarzut ten pozostaje bez znaczenia w przedmiotowym postępowaniu. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 8 i 9 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i brak poprowadzenia sprawy w sposób budzący zaufanie oraz pominięcie przy rozpoznaniu sprawy słusznego interesu skarżącego, 2) art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do sytuacji, w której organ administracyjny rozstrzyga spory z zakresu prawa współwłasności, przekraczając zakres właściwości organu i działając z rażącym naruszeniem prawa, 3) art. 20 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zakresu sprawy administracyjnej - - i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania merytorycznego organowi II instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej, w tym wynagrodzenia adwokackiego, wg norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r. - którą to decyzją PINB [...]y nałożył na [...] obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...], polegających na odłączeniu kominka od przewodów kominowych nr 4 i nr 7 będących częścią budynku sąsiedniego, usytuowanego przy ul. [...] w [...], w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji, a po zakończeniu robót - powiadomienia organu oraz przedłożenia protokołów odbioru tych robót oraz aktualnej opinii kominiarskiej sporządzonej przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem [...] z dnia [...] maja 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Rozważania GINB dotyczące instytucji stwierdzenia nieważności decyzji są prawidłowe, nie ma zatem potrzeby ich powtarzać, można jedynie dodać, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego - nie ma rażącego naruszenia prawa. 9. Podkreślić należy, że na system weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej składa się: a) postępowanie w sprawie wznowienia postępowania; b) postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności; c) postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, tzn. że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2). Wznowienie postępowania, jest natomiast instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (v, B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego (Komentarz, 10. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2010, s. 504 - 507). 10. Nie budzi w sprawie wątpliwości, że podłączenie kominka znajdującego się w lokalu w budynku przy ul. [...] do przewodów kominowych będących częścią budynku znajdującego się przy ul. [...] stanowi naruszenie przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z § 50 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) - "Budynek i pomieszczenia, w których są zainstalowane paleniska na paliwo stałe lub komory spalania z palnikami na paliwo płynne lub gazowe, powinny mieć przewody kominowe do odprowadzania dymu i spalin.", a zgodnie z § 51 tego rozporządzenia, budynek i pomieszczenia powinny mieć zapewnioną wentylację lub klimatyzację, stosownie do ich przeznaczenia. Nie budzi zatem wątpliwości, i wynika to wprost z przywołanego wyżej przepisu, że budynek, w którym znajdują się paleniska na paliwo stałe lub komory spalania z palnikami na paliwo płynne lub gazowe, powinien posiadać własne przewody kominowe, do których paleniska te będą podłączone. I żaden z przepisów nie daje inwestorowi prawa do podłączania kominka do przewodów kominowych przynależnych do sąsiedniego budynku. Zdaniem Sądu, również wspólna ściana pomiędzy dwoma budynkami w zabudowie bliźniaczej - w żaden sposób nie oznacza wspólnych kominów. W takiej sytuacji kominy są przynależne wyłącznie do jednego z budynków. Słusznie zatem PINB [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nałożył na [...] obowiązek odłączenia kominka od przewodów kominowych nr 4 i nr 7 będących częścią budynku sąsiedniego, usytuowanego przy ul. [...] w [...], a GINB zasadnie utrzymał w mocy decyzję [...] WINB odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. 11. Podkreślić równocześnie należy, że gdyby został dokonany inny podział kominów niż wynika to istniejących obecnie dowodów, to może stanowić to przesłankę wznowieniową, ale przesłanka wznowieniowa nie jest okolicznością uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji. 12. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 13. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.