VII SA/Wa 2819/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 zm.) zwanej dalej K.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania Z. D., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2012 r., Nr [...], znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].05.2011 r., Nr [...], znak: [...]. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący Z. D. prowadził w roku 2000 roboty budowlane obejmujące odbudowę budynku gospodarczego i budowę wiaty na działce nr [...] przy ul. [...] w O. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000r., Nr [...], wstrzymał Z. D. prowadzone roboty budowlane i na podstawie art. 51 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 z późn. zm) zwanej dalej Prawem budowlanym nakazał Z. D.: - zaniechanie dalszych robót związanych z odbudową budynku gospodarczego i budową wiaty w granicy z sąsiednią działką przy ul. [...] w O. - wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych obejmujących odbudowę istniejącego budynku gospodarczego oraz budowę wiaty na działce nr [...] przy ul. [...] w O. do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r., Nr [...], Nr [...] organ powiatowy udzielił Z. D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zobowiązując go do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po zakończeniu robót. Dnia [...] kwietnia 2004 r. PINB w O. po raz kolejny wstrzymał Skarżącemu roboty budowlane związane z budową - postanowieniem nr [...] a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] PINB w O. nakazał Skarżącemu sporządzenie przez uprawnioną osobę projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych celem doprowadzenia realizowanej z istotnym odstępstwem budowy do stanu zgodnego z prawem i przepisami, w terminie do dnia 30 maja 2005 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] PINB w O. zatwierdził projekt budowlany zamienny. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji w dniu [...] marca 2006r. a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Mimo to PINB w O. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno- gospodarczego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] listopada 2006r. została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał Z. D. zakończenie rozbiórki części dawnego budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w O. przy ul. [...] oraz zadaszonej części obiektu wykonanej niezgodnie z decyzją PINB w O. z dnia [...].11.2000r. nr [...] oraz doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych, jednocześnie zgłaszając sprzeciw w sprawie zakończenia robót budowlanych, przebudowy z rozbudową budynku gospodarczego na cele mieszkalno-gospodarcze w O. Analizując materiał dowodowy oraz wydane w tej sprawie decyzje [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pozostające w obrocie prawnym trzy decyzje organu I instancji z dnia [...].07.2000r. Nr [...], z dnia [...].11,2000r. Nr [...] oraz z dnia [...].04.2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowania nadzwyczajne w odniesieniu do tych decyzji. W wyniku przeprowadzonych postępowań nadzwyczajnych organ wydał w dniu [...].04.2009r., następujące decyzje: nr [...] - organ stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...].07.2000r., nakazującej Z. D. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z odbudową budynku gospodarczego i budową wiaty w granicy z sąsiednią działką przy ul. [...] w O. oraz przedłożenie określonych opracowań i dokumentów, nr [...] - organ stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z dnia [...].11.2000r., udzielającej Z. D. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem PINB w O. nr [...] z dnia [...].06.2000r., obejmujących budynek mieszkalno-gospodarczy, parterowy, bez podpiwniczenia, z dachem jednospadowym o kierunku spadu na działkę Inwestora, usytuowany ścianami szczytowymi w granicy z sąsiednimi działkami nr [...] przy ul. [...] i nr [...] przy ul. [...], oraz robót budowlanych polegających na wybudowaniu wiaty garażowej usytuowanej wzdłuż granicy z działką nr [...] przy ul. [...] dobudowaną do budynku mieszkalno-gospodarczego, oraz określającej termin rozbiórki istniejącego a nie przewidzianego do dalszego użytkowania budynku gospodarczego, do dnia 30.06.2001 r., nr [...] – organ stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...].04.2005r., nakazującej Z. D. sporządzenie przez uprawnioną osobę projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego, będącego załącznikiem do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...].11.2000r., o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, celem doprowadzenia realizowanej z istotnym odstępstwem budowy budynku mieszkalno- gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w O. do stanu zgodnego z prawem i przepisami w terminie do dnia 30.05.2005r. W związku z uprawomocnieniem się ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. D. decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].11,2008r. Nr [...] nakazującą Z. D. zakończenie rozbiórki części dawnego budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w O. przy ul. [...] oraz zadaszonej części obiektu wykonanej niezgodnie z decyzją PINB w O. z dnia [...].11.2000r. nr [...] oraz doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z wydanym pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym poprzednich decyzji wydanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].07.2000r., Nr [...], z dnia [...].11.2000r., Nr [...] oraz z dnia [...].04.2005r. Nr [...], podkreślił, że Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie mógł zakończyć postępowanie naprawcze poprzez nakazanie przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690). Istnienie w obrocie prawnym powyższych decyzji wykluczało wydanie takiego nakazu. W takim stanie faktycznym i prawnym, Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011r. Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego po uprzednim przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu 10 maja 2011r. udzielił Z. D. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-gospodarczego z wiatą garażową na działce nr ew. [...] w O. przy ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...].05.2011 r., Nr [...] uznał, że PINB w O. nie mógł udzielić pozwolenia na użytkowanie decyzją z dnia [...].05.2011 r., w sytuacji, gdy nie rozstrzygnięte było ostatecznie, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowi naprawcze dotyczące przedmiotowego obiektu. Z powyższych względow należało ,zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznać w/w decyzję za wydaną z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z poglądem organu pierwszej instancji ,że w takiej sytuacji rażącym naruszeniem było wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W skardze kierowanej do Sądu, Z. D. zarzucił zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. w związku z artl 156 §1 pkt 2 K.p.a. a ponadto art. 6,7,8 i 77 K.p.a. Zdaniem Skarżącego, stwierdzenie nieważności decyzji wydanej "z rażącym naruszeniem prawa" jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, w związku z tym rozważane pojęcie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa podlega ścisłej wykładni. Z uwagi na fakt, iż w polskim prawie nie zdefiniowano jednoznacznie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" powinno przyjmować się, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Organ administracji wydając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji pozwoleniu na użytkowanie nie wskazał przepisu, którego naruszenie czyniłoby decyzję nr [...] nieakceptowalną w praworządnym państwie. Skarżący wskazał, że zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydający zaskarżoną decyzję, ani [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie wykazali istnienia powyżej przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Skarżącego w niniejszej sprawie dot. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno- gospodarczego z wiatą garażową nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności niniejszej decyzji. Zdaniem skarżącego, kończąca postępowanie legalizacyjne (trwające prawie 10 lat) decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest możliwa do zaakceptowania w praworządnym państwie bowiem jest usankcjonowaniem niedającego się zaakceptować społecznie trwającego 10 lat postępowania legalizacyjnego. Nadto, niesłusznym jest twierdzenie organu I instancji, iż postępowanie legalizacyjne nie zostało zakończone w niniejszej sprawie. Zostało ono zakończone wydaniem decyzji nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydając decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, jako podstawę jej wydania wskazał art. 59 ust. 1 ustawy prawo budowlane. W myśl tego przepisu właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Niniejszy przepis, jak najbardziej miał zastosowanie we wszczętym przez organ postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Organ w niniejszej decyzji nie wskazał, jako podstawy jej wydania art. 54 ustawy prawo budowlane. Oznacza to, że nie oparł swojej decyzji na powyższym artykule. Potraktował zatem złożone przez Odwołującego w dniu 20 października 2006 r. pismo jak wniosek o wszczęcie postępowania w zakresie wydania pozwolenia na użytkowanie i w tym kierunku poprowadził całe postępowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest oczywiście wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i dlatego może nastąpić tylko wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że występuje jedna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności przy czym przesłanki stwierdzenia nieważności które wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a., powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Jak słusznie również zauważyła strona skarżąca "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" – (wyrok NSA z dnia 14 marca 2012r. sygn akt II OSK 1525/10). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Z. D. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego trafnie oceniła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. [...].05.2011 r., Nr [...] jako wydaną z rażącym naruszeniem art. 59 ust.1 Praea Budowlanego. Fakt podkreślany przez stronę, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy postępowanie legalizacyjne (wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 783/97) i jest ostatnim etapem postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej nie oznacza w istocie, że taka decyzja może być wydana na dowolnym etapie postępowania legalizacyjnego a w szcególności w procesie legalizacyjnym opratym o przepis art. 51 Prawa budowlanego. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym najistotniejszym było to, że wyniku postępowań nadzwyczajnych wyeliminowane zostały z obrotu prawnego decyzje: nakazującą Skarżacemu przedłożenie projektu zamiennego oraz zezwalającą na wznowienie robót budowlanych. W związku z tym powstała sytuacja, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien kontynuować i zakończyć postępowanie naprawcze m. innymi poprzez nakazanie przywrócenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz. 690). Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przeprowadzeniu kontroli obiektu w dniu 10 maja 2011 r., nie bacząc na niezakończone postępowanie naprawcze decyzją z dnia [...].05.2011 r., Nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 3 udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-gospodarczego z wiatą garażową. Jeżeli w toku postępowania naprawczego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas właściwy organ nałoży obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych a następnie po wykonaniu tych obowiązków wyda decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo, jeżeli budowa została zakonczona, wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W takiej decyzji nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie może dotyczyć robót budowlanych innych niż budowa lub przebudowa obiektu budowlanego lub jego części (art. 51 ust. 6). Niewykonanie w terminie obowiązku nałożonego przez właściwy organ, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3, rodzi obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5). Zauważyć również należy, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie prowadzone na podstawie przepisów art. 55 i n. Prawa budowlanego jest wszczynane na wniosek inwestora a jego celem jest sprawdzenie, czy wykonane roboty są zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę. Pozwolenie na użytkowanie może być wydane tylko podmiotowi, który dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego kończącą postępowanie naprawcze. Niedopuszczalne jest udzielenie decyzją pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wykonanego bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co do którego nie zostało przeprowadzone i zakończone stosowne postępowanie legalizacyjne. Odnosząc więc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że niedopuszczalnym jest pominięcie opisanych etapów postępowania naprawczego i udzielenie pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy nie rozstrzygnięte było ostatecznie, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowi naprawcze dotyczące przedmiotowego obiektu. Z powyższych względów kontrolowaną decyzję PINB w O. o pozwoleniu użytkowanie należało uznać za wydaną z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, będącego podstawą prawną jej wydania. Zdaniem Sądu oczywistość i charakter naruszenia prawa wskazują na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-gospodarczego z wiatą garażową na działce nr ew. [...] w O. przy ul. [...]. Również skutki społeczno gospodarcze takiego uchybienia nie są możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W praworządnym państwie nie może się ostać decyzja, która wypacza istotę normy prawnej zawartej w art. art. 51 i 59 Prawa budowlanego. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.