VII SA/Wa 282/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej " W." w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia 27 września 2007r, nr [...] działając na podstawie art. 24 ust. 1, art. 26 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80 poz. 721 z późn. zm.), art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2006r., Nr 156 poz. 1118), oraz na podstawie art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) - zatwierdził projekt budowlany i wydał Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych Autostrad i pozwolenie na budowę drogi ekspresowej "[...] - od węzła "[...]" do węzła "[...]" - odcinek B - od km 7+420 (węzeł "[...]") do km 11+477,07 - wraz z przebudową infrastruktury technicznej - obiekt budowlany kategorii XXV i XXVIII oraz nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej W. w W. - uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007r., w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) nie wprowadzają w tym względzie żadnych zmian. Jeżeli inwestor wypełni wszystkie warunki konieczne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc złoży wniosek o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i złoży oświadczenie o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane, czym wypełni wymagania art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz zapewni zgodność projektu budowlanego z wymaganiami art. 35 ust. 1 tej ustawy, to zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę rażąco narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Musi to skutkować w postępowaniu odwoławczym uchyleniem zaskarżonej decyzji w tej części i umorzeniem w tej części postępowania pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w dniu 27 sierpnia 2007r. Do wniosku dołączono decyzję Wojewody [...] z dnia [..] października 2004 r., znak: [...] o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej "[...]" ([...]) - II etap - na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" w W. Inwestor złożył, pod rygorem odpowiedzialności karnej, prawidłowe pod względem formalnym, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2004r., znak: [...]o ustaleniu lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005r., o zmianie ustawy prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954 z późn. zm.) postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, organ wojewódzki, zgodnie w wnioskiem inwestora przeprowadził w oparciu o przepisy sprzed nowelizacji. Tym samym przedmiotowa inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, jak również został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i legitymujące się, aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestor wypełnił wymagania art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz zapewnił zgodność projektu budowlanego z wymaganiami art. 35 ust. 1 tej ustawy, a zatem, zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r., o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r, Nr 19, poz. 115) do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych. Tym samym brak jest uzasadnienia, aby droga ekspresowa "[...]" wyjęta była spod regulacji przepisu art. 19 ust. 2 ww. ustawy o zmianie ustawy prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Zarzut zwiększenia ilości pasów ruchu w projekcie budowlanym w stosunku do decyzji lokalizacyjnej nie stanowił naruszenia decyzji lokalizacyjnej, bowiem trasę przebiegu inwestycji zaprojektowano w zatwierdzonych ww. decyzją liniach rozgraniczających. Działania inwestora zmierzające do zwiększenia przepustowości drogi mogą wpłynąć na zmniejszenie uciążliwości drogi ekspresowej dla mieszkańców osiedli zlokalizowanych w jej pobliżu. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa W. w W. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonym decyzjom zarzucono wydanie ich z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6 oraz art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 kpa . Decyzja z dnia [...] września 2007r, zdaniem skarżącej Spółdzielni, została wydana z naruszeniem prawa i od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zarzucając jej sprzeczność z decyzją z dnia 27 października 2004r. o ustaleniu lokalizacji drogi, między innymi przez odstępstwa w ustaleniu najistotniejszych parametrów inwestycji. Ponadto zarzucono brak prowadzenia prawidłowych konsultacji, nie wykonanie operatów w zakresie ochrony środowiska oraz nie uwzględnienie raportów oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Wydanie decyzji nastąpiło z pominięciem obowiązku powiadomienia wszystkich podmiotów, które były stroną tego postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...], nie stwierdzając żadnych uchybień, a jedynie uchylił ją w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do merytorycznej treści oświadczeń złożonych przez inwestora, jak również uznał, iż organ pierwszej instancji nie jest właściwy do badania prawidłowości tytułu prawnego, z którego inwestor wywodzi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą przewidzianą w treści art. 7 kpa, w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu podniesiono, iż zaskarżona decyzja nie odnosi się do kwestii szkodliwego oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko i majątek trwały strony skarżącej, w postaci istniejącej zabudowy mieszkaniowej. W ocenie skarżącej niesłuszne jest wyjaśnienie organu odwoławczego, że zmiana projektu budowlanego w stosunku do zatwierdzonej decyzji lokalizacyjnej, polegająca na zwiększeniu ilości pasów ruchu drogowego, nie jest w żaden sposób istotna, ponieważ mieści się ona w granicach planowanej inwestycji. Zwiększenie ilości pasów ruchu spowoduje również zwiększoną eksploatację. Organy administracji ponadto nie zapewniły stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania wbrew art. 10 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły wobec czego skarga podlega oddaleniu. Inwestor ubiegając się o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę złożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty, co zasadnie ustaliły organy obu instancji. Podstawę materialnoprawną orzeczenia organu administracji I instancji stanowił art. 24 ust. 1, art. 26 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o pozwolenie na budowę była ocena, czy przedstawiony projekt budowlany inwestycji odpowiada wymaganiom określonym w art. 32 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z treści art. 32 ust. 1 i ust. 4 wynika, iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego przepisami o ochronie środowiska, a także uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, a także złożenia wniosku w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Jak wynika z akt sprawy inwestor spełnił wszystkie wymogi z art. 32 ust. 2 i ust. 4 a także art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zostały bowiem złożone wszystkie wymagane opinie i uzgodnienia. W aktach sprawy znajduje się raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zaznaczyć należy, iż w niniejszy postępowaniu nie istniał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie spornej drogi ekspresowej. Obowiązek uzyskania przedmiotowej decyzji istnieje od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2005, nr 113, poz. 954) tj. od dnia 28 lipca 2005r. Stosownie do treści art. 19 ust. 2 ww. ustawy do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla dróg krajowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zostały wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi, a nie zostały wydane pozwolenia na budowę drogi, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi wydana została w dniu [...] października 2004r., a więc przed wejściem w życie powołanej ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Ponadto inwestor wystąpił do organu z wnioskiem o zastosowanie przepisów dotychczasowych obowiązujących przed dniem 28 lipca 2005r. W toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę organ dokonał oceny zgodności przedstawionego projektu z ostateczną decyzją Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji z dnia [...] października 2004r. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany jest kompletny, sporządzony przez osobę uprawnioną. Wskazać należy, iż merytoryczna kontrola projektu, dokonywana przez organ, nie jest możliwa ma ona wyłącznie charakter formalny. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdził, że organy budowlane orzekające w sprawie, prawidłowo uznały, iż inwestor spełnił wymogi zawarte w przepisach z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem Wojewoda [...] nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy bowiem zauważyć, że artykuł 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor spełnił nałożone na niego prawem budowlanym obowiązki. Omawiany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tego pozwolenia. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę. Skoro, jak zasadnie wykazały organy administracji, inwestor spełnił wszystkie wymogi określone w przepisach ustawy Prawo budowlane, nie można było odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 1998 września 2002 r, IV SA 2311/96, LEX Nr 43803). Na marginesie Sąd wskazuje, iż niezasadny jest zarzut niedopełnienia obowiązku powiadomienia wszystkich stron postępowania. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została doręczona stronom postępowania w trybie art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. - o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zgodnie z którym wojewoda doręcza decyzję o pozwoleniu na budowę drogi wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w urzędach gmin oraz w prasie lokalnej, przy czym przepis art. 49 kpa stosuje się odpowiednio. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wydaniu pozwolenia na budowę umieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta W. dla Dzielnicy B. oraz w Urzędzie Dzielnicy W. W sytuacji, gdy prawodawca zwolnił organy administracji od obowiązku doręczania orzeczenia, mając na względzie potrzebę uproszczenia procedury w pewnego rodzaju sprawach, zbędne było ustalenie precyzyjnego kręgu stron postępowania. Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa. Stawiając w skardze skierowanej do sądu administracyjnego zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa, nie wykazano w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie przedstawionemu przepisowi mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok NSA z dnia 15 maja 2003 r. sygn. akt I SA/Gd 199/00, "Przegląd Podatkowy" 2004, nr 1, s. 43). W niniejszej sprawie strona skarżąca tego nie wykazała. W świetle przytoczonych faktów postępowanie toczące się przed organami orzekającymi w mniejszym postępowaniu zostało przeprowadzone prawidłowo. Zaskarżone orzeczenia wydano w oparciu o wszystkie okoliczności sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.