VII SA/Wa 282/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Sygnatura akt VII SA/Wa 282/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania L. i S. C. uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2009r. przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, znak: [...] i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2000r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].10.2009r., po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek L. i S. C. postępowania, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2000r., udzielającej "pozwolenia na użytkowanie wejścia na zaplecze sklepu oraz docieplenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem handlowym w poziomie parteru zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] dz. nr [...] z obrębu [...] (wieczyste współużytkowanie A. B. oraz J. i S. C.)". Z rozstrzygnięciem [...] WINB z dnia [...].10.2009r., nie zgodzili się L. i S. C. składając w ustawowym terminie odwołanie. W wyniku rozpoznania w/w odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i systemu prawa. W sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją. Organ podkreślił, że dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Na gruncie rozpatrywanej sprawy organy nadzoru budowlanego stwierdziły wykonanie w budynku przy ul. [...] w S., w warunkach samowoli budowlanej, robót budowlanych polegających na wykonaniu witryny sklepowej wraz z drzwiami wejściowymi i dobudową schodów na całą szerokość witryny (w miejsce niewielkiego okna) oraz wykonaniu docieplenia i elewacji budynku. Z związku z przedmiotowymi ustaleniami, organy nadzoru budowlanego przeprowadziły stosowne postępowania administracyjne. Postanowieniem z dnia [...].11.1997r., Prezydent Miasta [...] wstrzymał "prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu użytkowego (sklepu cukierniczego) zlokalizowanego w pomieszczeniach parteru budynku przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...]) wykonywanych bez wymaganych prawem decyzji o pozwoleniu na budowę (...)". Następnie decyzją z dnia 27.11.1997r., tenże organ, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi A. B. "w celu doprowadzenia wykonanych robót związanych z przebudową lokalu użytkowego do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie", przedłożenie w określonym terminie następujących dokumentów: 1) inwentaryzację budowlaną powykonawczą wykonanej przebudowy z ekspertyzą techniczną, 2) projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, 3) dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym pisemną zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonane roboty budowlane i projektowane zamierzenie inwestycyjne. W związku z niewykonaniem w oznaczonym terminie ww. czynności, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].02.1998r., nakazał A. B. "doprowadzenie samowolnie przebudowanego lokalu użytkowego zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego". W postępowaniu dotyczącym wykonanego docieplenia i elewacji, PINB w Powiecie Grodzkim [...] decyzją z dnia [...].12.1999r., nakazał inwestorowi S.C., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "w celu doprowadzenia wykonywanych robót związanych z ociepleniem budynku przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie", przedłożenie w określonym terminie następujących dokumentów: 1) projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, 2) dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym pisemną zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonane roboty budowlane i projektowane zamierzenie inwestycyjne. Następnie, w związku z wnioskiem z dnia 14.03.2000r. J. i S. C. i A. B. "o zalegalizowanie stanu powykonawczego", decyzją z dnia [...].12.2000r., Prezydent Miasta [...], w oparciu o m.in. art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane udzielił "pozwolenia na użytkowanie wejścia na zaplecze sklepu oraz docieplenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem handlowym w poziomie parteru zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] dz. nr [...] z obrębu [...] (wieczyste współużytkowanie A. B. oraz J. i S. C.)". Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2000r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, została wydana w oparciu o art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3 ww. ustawy, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Jak wynika z przytoczonego przepisu, wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie w przypadku uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z pozwoleniem na użytkowanie obiektu budowlanego, albowiem pozwolenie na użytkowanie dotyczy wejścia na zaplecze sklepu oraz docieplenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego W związku z powyższym organ stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2000r., jest obarczona wadą, o której mowa wart. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. została wydana bez podstawy prawnej. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego należało uchylić w całości decyzję [...] WINB z dnia 23.10.2009r., i stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2000r., jako wydanej bez podstawy prawnej. A. B. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o: 1) uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania:. 2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 7 kpa polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia i wyjaśnienia okoliczności sprawy i błędnym przyjęciu. że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. została wydana bez podstawy prawnej: 2) naruszenie art. 156§1 pkt. 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2000r. pomimo wydania jej na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że kontrolowana decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia, a wydanie tej decyzji poprzedzone zostało wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 Praw budowlanego. Skarżąca przyznała także, że analizując treść pozwolenia na użytkowanie można zgodzić się, że sentencja została sformułowana w sposób nieprawidłowy jednakże powyższe nie świadczy o tym, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Powołując się na orzecznictwo sądowo – administracyjne skarżąca wskazała, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Dalej A. B. wskazała, że GINB wysnuł wniosek o braku podstawy prawnej decyzji bazując jedynie na literalnym jej brzmieniu. Zaniechał przy tym jakiejkolwiek interpretacji przepisu przywołanego przez Prezydenta Miasta [...] za podstawę wydania pozwolenia na użytkowanie dokonując bezrefleksyjnego zestawienia treści przepisu z treścią decyzji. GINB nie poddał również analizie postępowanie poprzedzającego wydanie pozwolenia na użytkowanie, które świadczy o charakterze wieńczącej go decyzji. Zaniedbania te w sposób jednoznaczny wskazują na wydanie decyzji o szczególnej doniosłości dla stron pomimo niewyjaśnienia wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżąca w dalszej części wskazała, że art. 55 Prawa budowlanego wskazuje na przypadki, w których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, przy czym pozwolenie to dotyczy obiektu budowlanego. Przyznała, że przepis ten nie przewiduje możliwości wydania innej decyzji niż na użytkowanie całego obiektu a więc niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia odnoszącego się tylko do jakiejś części obiektu. Ust. 1 pkt. 3 omawianego przepisu wskazuje, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest konieczne w sytuacji, w której właściwy organ wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności, która jest elementem procedury legalizacji samowoli budowlanych. Pozwolenie na użytkowanie jest końcowym elementem postępowania legalizacyjnego. Skoro – jak się dalej wskazuje w skardze – przedmiotem procedury legalizacji może być doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót polegających na przebudowie to prowadzi to do wniosku, że pozwolenie na użytkowanie jako nierozerwalny element procedury legalizacji może być wydane tak dla obiektów wybudowanych jak i przebudowanych. W konsekwencji w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie organ [...].12.2000r. oparł swoją decyzje na właściwej, obowiązującej podstawie prawnej a jedyną wadą, jaką można zarzucić pozwoleniu na użytkowanie jest niewłaściwy dobór słów w jej sentencji. Niewątpliwie zamiarem organu było wydanie pozwolenia na użytkowanie przebudowanego budynku, o czym świadczy fakt wszczęcia i prowadzenia procedury legalizacyjnej odnośnie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu. W ocenie skarżącej istnieje możliwość naprawienia wady decyzji w drodze sprostowania błędu pisarskiego (art. 113kpa) albo zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w jednym z postępowań nadzwyczajnych – nieważnościowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że - postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Jak trafnie wskazały organy zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (III ARN 70\95, OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. W niniejszej sprawie organ uznał, że kontrolowana przez niego w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.2000r. dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w pkt. 2 art. 156§1 kpa albowiem została wydana bez podstawy prawnej. Sąd nie podzielił tego stanowiska. W doktrynie jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej mamy do czynienia wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo przepis ten jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji. (tak m. in. Borkowski (w:) Komentarz 10, 2009, s. 595-596). Podkreśla się przy tym, że przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1983, nr 1, poz. 5). Wbrew twierdzeniom organu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Decyzja została bowiem wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawne - art. 59 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Natomiast należało rozważyć czy przepis ten w okolicznościach niniejszej sprawy został prawidłowo zastosowany. Zgodnie z jego treścią – w brzmieniu obowiązującym w omawianej dacie - uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ: (3) wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Rację ma skarżący, co do tego, że pozwolenie na użytkowanie – jest końcowym elementem postępowania legalizacyjnego. A zatem skoro przedmiotem procedury legalizacji może być doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót polegających na przebudowie to pozwolenie na użytkowanie jako nierozerwalny element procedury legalizacji może być wydane tak dla obiektów wybudowanych jak i przebudowanych. W ocenie Sądu - analiza przepisu art. 55 nie pozostawia wątpliwości, że pozwolenie na użytkowanie może dotyczyć li tylko obiektu budowlanego jako całości nie zaś jego części. W przeciwnym razie ustawodawca inaczej ukształtowałby treść przepisu wskazując na pozwolenie na użytkowanie "obiektu lub jego części", jak uczynił to np. w przepisie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji. A zatem jeśli pozwolenie stanowić ma końcowy etap postępowania legalizacyjnego (tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy) to przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest obiekt budowlany, przy którym wykonywane są prace objęte postępowaniem legalizacyjnym. Powyższe prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta [...] wydając decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie wejścia na zaplecze sklepu oraz docieplenia budynku naruszył art. 55 Prawa budowlanego a naruszenie to miało charakter rażący. Proste bowiem zestawienie przepisu prawnego z treścią decyzji nie pozostawia wątpliwości co do wadliwości decyzji. Pozwolenie dotyczyło bowiem części obiektu budowlanego nie zaś obiektu jako całości. Warto w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym Rażące naruszenie prawa, o którym mowa art. 156§1 pkt. 2 kpa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. A więc naruszenie to musi być oczywiste (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) i na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13.11.2008. w sprawie II SA/Wa 1422/08 LEX nr 520221). Nie można natomiast zgodzić się ze skarżącym, że wada decyzji w omawianym zakresie mogła być potraktowana jako oczywista omyłka pisarska, o której mowa w art.113 kpa lub decyzja mogła być zmieniona w tym zakresie w oparciu o art. 155 kpa. W literaturze podkreśla się bowiem, że przedmiotem, sprostowania nie mogą być błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa. W doktrynie i orzecznictwie przyjęta jest również teza, ze sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 4.05.1988r. IISA 1466/87 OSP 1990/11/398). Sprostowanie decyzji w sposób zaproponowany przez skarżącą niewątpliwie prowadziłoby do zmiany treści rozstrzygnięcia. Zmiana przedmiotem decyzji w trybie art. 155 kpa również nie mogłaby być dokonana albowiem ustawodawca dopuścił możliwość zmiany decyzji w tym trybie przy zaistnieniu wymienionych w nim enumeratywnie przesłanek. Reasumując Sąd uznał, że decyzja z dnia 6.12.2000r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 55 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w tej dacie. A zatem Sąd nie podzielił argumentacji organu co do przyczyn nieważności w/w decyzji jednakże stwierdzone naruszenie przepisów prawa materialnego pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy wszak zwrócić uwagę, że organ stwierdza nieważność decyzji w oparciu o art. 156§1 pkt. 2 kpa zarówno wtedy, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej jak i z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie natomiast od podniesionych wyżej kwestii wskazać należy, że nawet jeśliby przyjąć - za skarżącą, że pozwoleniu na użytkowanie można zarzucić jedynie "niewłaściwy dobór słów" to i tak w części dotyczącej pozwolenia na użytkowanie "wejścia na zaplecze sklepu" decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Jak zostało wyżej wskazane pozwolenie na użytkowanie w okolicznościach niniejszej sprawy było następstwem przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego i uprzedniego wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nakazującej dokonanie określonych czynności. Z akt sprawy wynika niespornie, iż postępowanie legalizacyjne w niniejszej sprawie dotyczyło jedynie robót związanych z dociepleniem budynku. Również tej części obiektu dotyczyła decyzja z dnia 7.12.1999r. – w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, mocą której organ nakazał S. C. wykonanie określonych w tej decyzji czynności "w celu doprowadzenia wykonanych robót związanych z ociepleniem budynku (...) do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie". Skoro zatem postępowaniem tym, nie zostało objęte wykonanie zaplecza sklepu- wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie w oparciu o art. 59 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt. 3 stanowi rażące naruszenie tych przepisów. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, mimo wadliwości uzasadnienia – nie narusza prawa. Biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.