VII SA/Wa 2821/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala Decyzją z dnia [...] września nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071, ze. zm., zwana dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. 2010 nr 243, poz. 1623, zwana dalej Prawem budowlanym) po przeprowadzeniu postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu kolejowego w [...] w km 0,561 kolejki wąskotorowej [...] , znajdującego się nad torowiskiem po zdemontowanej linii kolejowej przy ulicy [...] , zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...] , nakazał przedsiębiorstwu [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] , jako właścicielowi przedmiotowego obiektu, usunięcie, w terminie do 15 grudnia 2011 r., następujących nieprawidłowości zgodnie z uwagami i wskazaniami protokołu okresowej kontroli pięcioletniej z dnia 11 grudnia 2010 r., poprzez: 1. zabezpieczenie antykorozyjne konstrukcji nośnej wiaduktu oraz wymianę zniszczonych elementów stężeń, 2. wymianę mostownic na obiekcie, 3. zamontowanie nowych balustrad o wysokości 1,10 m, 4. dokonanie renowacji powierzchni korpusów i skrzydeł przyczółków W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 21 kwietnia 2011 r. przeprowadził czynności kontrolne wiaduktu kolejki wąskotorowej w [...] , usytuowanej nad torowiskiem po zdemontowanej linii kolejowej przy ulicy [...] , na działkach nr [...] i nr [...] . Organ podał, że z protokołów okresowych kontroli stanu technicznego obiektu (pięcioletniej przeprowadzonej w dniu 11 grudnia 2010 r. oraz rocznej z dnia 15 grudnia 2009 r.) wynika, że należy zabezpieczyć antykorozyjnie konstrukcję nośną wiaduktu oraz wymienić zniszczone elementy stężeń, wymienić mostownice na obiekcie, zamontować nowe balustrady o wysokości 1,10 m oraz dokonać renowacji powierzchni korpusów i skrzydeł przyczółków, w których występują ubytki betonu, spękania, przewarstwienia poziome i wykruszenia na powierzchni korpusu i skrzydeł, ubytki betonu z ciosach i ławie podłożyskowej, widoczne ślady przecieków wody i wyługowania wapienne na powierzchniach korpusu i skrzydłach oraz zanieczyszczenia ławy podłożyskowej. Organ wskazał, że z oględzin wiaduktu kolejki wąskotorowej w [...] w km. 0,561 linii [...] przeprowadzonych w dniu 12 maja 2011 r., wynika, że zostały wykonane drobne naprawy, natomiast nie stwierdzono wyłączenia obiektu z użytkowania. Stwierdzono, że obiekt jest dostępny dla osób postronnych i jest użytkowany jak kładka dla pieszych (brak tablic informacyjnych i trwałego wygrodzenia). Organ dodał, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 29 sierpnia 2011 r. rozprawy administracyjnej z udziałem przedstawiciela właściciela - [...] S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...] oraz przedstawiciela Gminy [...] - użytkownika wiaduktu, przedstawiciel [...] S.A. Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...] nie złożył żadnej deklaracji co do terminu usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w protokole z okresowej pięcioletniej kontroli stanu technicznego obiektu z dnia 11 grudnia 2010 r., natomiast przedstawiciel Gminy [...] oświadczył, że Gmina jako jedynie użytkownik wiaduktu, a nie jego właściciel - nie zamierza usunąć nieprawidłowości stwierdzonych w powyższym protokole. Powołując się na treść art. 61 Prawa budowlanego, organ wskazał, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy. Natomiast art. 66 Prawa budowlanego określa sytuacje, w których organ administracji, w drodze decyzji, nakazuje właścicielom lub zarządcom nie stosującym się do obowiązku wynikającego z art. 61 Prawa budowlanego, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Następuje to w sytuacji, kiedy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie terenu. Zagrożenie takie potwierdziła w sposób jednoznaczny ocena techniczna stanu technicznego przedmiotowego obiektu wykonana 11 grudnia 2010 r. W trakcie tej kontroli stwierdzono bowiem, że po obiekcie odbywa się intensywny ruch pieszy, stąd istniejący stan techniczny wiaduktu, a w szczególności balustrad stwarza zagrożenie dla osób przebywających na obiekcie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 34. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. - o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] - grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] , co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] . Zgodnie zaś z art. 34. 2 ww. ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością [...] . Decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] , utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do niewłaściwego stanu technicznego obiektu. Uznał, iż nałożenie obowiązku w zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego było konieczne i niezbędne, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnił, iż adresatem obowiązków przewidzianych w art. 66 ww. ustawy, w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Na podstawie księgi wieczystej [...] , ustalono, że działki na których usytuowany jest objęty skarżonym rozstrzygnięciem obiekt budowlany stanową własność Skarbu Państwa. Organ powołując się na treść art. 34 ust. 1 oraz art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) stwierdził, że grunty budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...] . Stosownie natomiast do treści przepisu art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z poźn. zm.), dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty. Organ podkreślił, iż ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby przedmiotowy wiadukt stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. Z tego względu, uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie określił w decyzji podmiot odpowiedzialny za wykonanie nałożonego obowiązku. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w odwołaniu organ wyjaśnił, że ewentualne przejęcie kładki przez organ samorządu lokalnego tj. Gminę [...] , nie może stanowić argumentu za uwzględnieniem wniosku, albowiem organ administracji nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, w szczególności realizowane przez podmioty inne niż adresat decyzji, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Dodatkowo organ wskazał, że posiadanie przez Gminę [...] decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o pozwoleniu na przebudowę wiaduktu nie zmienia stanu prawnego co do właściciela tego obiektu. Ponadto stwierdził, iż argument, że Gmina [...] użytkuje przedmiotowy wiadukt na podstawie umowy użyczenia, gdzie określono obowiązki stron porozumienia, nie może być argumentem w niniejszej sprawie. Organy administracji nie mogą opierać swoich rozstrzygnięć o ustalenia umowy cywilno-prawnej, a jedynie o przepisy prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] S.A. w [...] wnosząc o uchylenie decyzji obu organów oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła, że według aktualnego stanu prawnego właścicielem gruntu jest Skarb Państwa, a reprezentantem w gospodarowaniu nieruchomościami, zgodnie z obowiązującymi przepisami – jest Prezydent miasta [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 66 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak : [...] , utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] , którą nakazano Przedsiębiorstwu [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] , jako właścicielowi przedmiotowego obiektu usunięcie szeregu nieprawidłowości, zgodnie z uwagami i wskazaniami protokołu kontroli z dnia 11 grudnia 2010 r. dotyczącej wiaduktu kolejowego w [...] w km 0,561 kolejki wąskotorowej [...] , znajdującego się nad torowiskiem po zdemontowanej linii kolejowej przy ulicy [...] , zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...] . Podstawę prawną decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Wskazać trzeba, iż art. 66 ustawy Prawo budowlane znajduje się w Rozdziale 6 wymienionej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż stan techniczny wiaduktu kolejowego znajdującego się nad torowiskiem po zdemontowanej linii kolejowej, na działkach nr [...] i [...] , przy ul. [...] w [...] jest zły. Powyższe potwierdzają protokoły okresowych kontroli stanu technicznego: pięcioletniej z dnia 11 grudnia 2010 r. oraz rocznej z dnia 15 grudnia 2009 r., z których wynika, że należy zabezpieczyć antykorozyjnie konstrukcję nośną wiaduktu oraz wymienić zniszczone elementy stężeń, wymienić mostownice na obiekcie, zamontować nowe balustrady o wysokości 1.1 Om oraz dokonać renowacji powierzchni korpusów i skrzydeł przyczółków, w których występują ubytki betonu, spękania, przewarstwienia poziome i wykruszenia na powierzchni korpusu i skrzydeł, ubytki betonu z ciosach i ławie podłożyskowej, widoczne ślady przecieków wody i wyługowania wapienne na powierzchniach korpusu i skrzydłach oraz zanieczyszczenia ławy podłożyskowej. Należy również zauważyć, że przeprowadzone w dniu 12 maja 2011 r. oględziny przedmiotowego wiaduktu potwierdziły wykonanie drobnych napraw, tj. zabezpieczenie płyty żelbetowej przy wejściu na wiadukt oraz wykonanie dodatkowej barierki, nie potwierdziły natomiast wyłączenia obiektu z użytkowania. Stwierdzono, że obiekt jest dostępny dla osób postronnych i jest użytkowany jak kładka dla pieszych (brak tablic informacyjnych i trwałego wygrodzenia). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że słusznie organy uznały, że z treści powyższej oceny technicznej jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany może zagrażać bezpieczeństwu ruchu. Należy wskazać, że konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot: "... właściwy organ wydaje decyzję nakazującą..." wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek, określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96 niepubl.). W niniejszej sprawie, wobec wystąpienia przesłanek określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego prawidłowo organ nakazał właścicielowi obiektu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Należy także zauważyć, że przepis art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ustawy i dodaje element pozwalający organom nadzoru budowlanego na skuteczne egzekwowanie jego wykonalności. Stosownie bowiem do treści art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1999 r. sygn. akt IV S.A. 1597/97 adresatem decyzji przewidzianych w rozdziale 6 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] " (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm.) grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] , co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] . Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...] . Zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z poźn. zm.), dla nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste, prawa właścicielskie wykonuje użytkownik wieczysty. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika natomiast, aby przedmiotowy wiadukt stanowił odrębny od gruntu przedmiot własności. Jak słusznie zauważył organ prawo polskie w zakresie nieruchomości zabudowanych uznaje zasadę suprficies solo cedit. Budynek wybudowany na gruncie stanowi więc co do zasady jego cześć składową, podkreśla przepis art. 48 k.c. Tylko wyraźny przepis ustawy może być podstawą do uznania odrębnej od gruntu własności budynku (vide postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II CSK 581/08). Wobec ustalenia przez organy, że działki, na których usytuowany jest przedmiotowy obiekt budowlany stanową własność Skarbu Państwa, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo nałożyły obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] jako właściciela przedmiotowego obiektu. Reasumując stwierdzić należy, że zasadne ustalenia organów powodują zatem, że rozpoznawana skarga nie podważyła ani legalności, ani słuszności wydanych orzeczeń. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.