VII SA/Wa 2826/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] - [...] Liceum [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zapewnienia dokumentacji dla celów sanitarno - epidemiologicznych oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę [...] - organ założycielski [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w [...] - jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2017 r. znak: [...], wydana w przedmiocie nakazu zapewnienia dokumentacji do celów sanitarno-epidemiologicznych, w następującym stanie sprawy: W dniu 5 kwietnia 2017 r. przedstawiciele [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] przeprowadzili kontrolę w [...] Liceum Ogólnokształcące im. [...] w [...] w zakresie przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczących higieny pomieszczeń i wymagań w stosunku do sprzętu używanego w placówce oraz utrzymywania należytego stanu higienicznego nieruchomości. Z uwagi na stwierdzenie nieprawidłowości podczas tej kontroli, pismem z 28 kwietnia 2017 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zawiadomił o wszczęciu postępowania, a następnie decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 12 ust. 1a pkt 1, w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 6, art. 27 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412 ze zm.), nakazał [...] Liceum Ogólnokształcącemu im. [...] w [...], w pkt 1 zapewnić dokumentację do celów sanitarno-epidemiologicznych dla 25 pracowników w terminie do 31 sierpnia 2017 r., w kolejnych czterech punktach nałożył obowiązki odnoszące się do sal i innych pomieszczeń i ich stanu sanitarno-epidemiologicznego, wyznaczając na ich wykonanie termin do 31 sierpnia 2018 r., a nadto wprowadził zakaz wykorzystywania do celów dydaktycznych sali nr [...], w której poziom podłogi znajduje się ok. 1 m poniżej terenu urządzonego przy budynku, wysokość wynosi 2,6 m - od 1 września 2017 r. W uzasadnieniu tej decyzji w zakresie nakazu określonego w pkt 1, organ powołał się na brak lub nieaktualną dokumentację do celów sanitarno-epidemiologicznych dla 25 pracowników, co stanowi (jak podał) o naruszeniu art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1866 ze zm.), oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. [...] Liceum Ogólnokształcące im. [...] w [...] wniosło odwołanie od tej decyzji, w zakresie dotyczącym zapewnienia dokumentacji do celów sanitarno-epidemiologicznych, tj. w zakresie pkt 1. W uzasadnieniu odwołania kwestionując ww. decyzję w części, wskazano na brak aktów wykonawczych do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Podniesiono, że przepisy wykonawcze zostały uchylone 2 stycznia 2012 r., i na chwilę obecną brak jest takich, a to powoduje, że nie obowiązują przepisy stanowiące podstawę prawną do kierowania osób zatrudnionych w szkole na przeprowadzenie badań sanitarno-epidemiologicznych. Wniesiono o uchylenie decyzji w pkt 1. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z [...] października 2017 r. (wskazaną na wstępie), po rozpatrzeniu ww. odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] w części określonej w pkt 1, a orzekając co do istoty – nakazał wykonanie przedmiotowego obowiązku do 15 listopada 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w placówce, okazano 34 książeczki do celów sanitarno-epidemiologicznych, w tym 28 wydanych bezterminowo, 6 nieaktualnych; 19 pracowników tej placówki nie posiadało tej dokumentacji. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, obowiązkowym badaniom sanitarno-epidemiologicznym określonym w art. 10 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, podlegają osoby podejmujące lub wykonujące prace, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia lub choroby zakaźnej na inne osoby. Powyższy art. 10 ust. 2 pkt 2 stanowi, że minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje badań sanitarno-epidemiologicznych oraz terminy przeprowadzania tych badań. Jak słusznie zauważyła strona, zarówno rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2006 r. w sprawie badań do celów sanitarno-epidemiologicznych, jak również rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 10 lipca 2006 r. w sprawie wykazu prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia na inne osoby, zostało uchylone z dniem 2 stycznia 2012 r. Należy jednak zauważyć, że obowiązek wykonania badań sanitarno-epidemiologicznych wynika wprost z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 tej ustawy nie został uchylony i obowiązuje nadal. Na powyższy obowiązek nie ma wpływu uchylenie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 lipca 2006 r. w sprawie wykazu prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia na inne osoby, bowiem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymagają jedynie stosownego orzeczenia lekarskiego do celów sanitarno-epidemiologicznych, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 7. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, lekarze o których mowa w ust. 1, wydają oraz przekazują osobie badanej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz pracodawcy albo osobie zlecającej wykonanie prac orzeczenie lekarskie o zdolności do wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia lub choroby zakaźnej na inne osoby. W zaskarżonej decyzji [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] nie wskazał zakresu badań (decyzję w tej kwestii podejmuje lekarz), a także nie określił formy orzeczenia (nie wymaga się formy książeczek do celów sanitarno-epidemiologicznych). Organ jedynie sformułował nakaz zapewnienia dokumentacji do celów sanitarno-epidemiologicznych. Organ II instancji podkreślił jednocześnie, że grupa osób, wobec której skierowano nakaz zapewnienia ww. dokumentacji została określona w oparciu o kryterium zajmowanych stanowisk, a powyższy nakaz obejmował wyłącznie te osoby, które mają kontakt z uczniami. Na koniec organ zaznaczył, że z uwagi na to, iż odwołanie dotyczyło wyłącznie pkt 1 decyzji, nie był uprawniony do badania w drugiej instancji jej całości i nie miał obowiązku orzekać w sprawie w pozostałej części decyzji organu I instancji. W tym zakresie decyzja stała się ostateczna z chwilą upływu terminu do złożenia odwołania. W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego, skarżąca – Gmina [...] – [...] Liceum Ogólnokształcące im. [...] w [...] wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie podstawy prawnej nakazania wykonania dokumentacji do celów sanitarno-epidemiologicznych dla nauczycieli [...] LO w [...] oraz niewskazanie zakresu badań i dokumentu, który w wyniku powyższych badań powinien otrzymać pracownik; -art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń co uniemożliwia w pierwszej kolejności jej wykonanie oraz realizację pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa a także dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności z uwagi na niewyjaśnienie "rodzaju zagrożenia przeniesienia zakażeń lub choroby zakaźnej" na inne osoby, kryteriów doboru osób, wobec których wydano nakaz, przyczyn którymi kierował się organ II instancji formułując nakaz wobec pracowników szkoły, rodzaju niezbędnych badań w celu niwelacji zagrożenia; -art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek nakazania wykonania dokumentacji do celów sanitarno-epidemiologicznych dla 25 pracowników [...] Liceum Ogólnokształcącego w [...] do dnia 15 listopada 2017 r.; -art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji oraz brak wskazania podstawy prawnej materialnej do sformułowania nakazu wykonania dokumentacji do celów sanitarno-epidemiologicznych dla 25 pracowników [...] LO w [...] do 15 listopada 2017 r.; -art. 6 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że na powyższy obowiązek nie ma wpływu uchylenie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy; -art. 7 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że lekarz pomimo braku przepisów wykonawczych wydanych w oparciu o art. 10 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, jest w stanie określić zakres badań pracownika oraz sposób ich dokumentowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za niezasadne i podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2017 r. znak: [...], podtrzymująca co do istoty decyzję organu I instancji, w zaskarżonej odwołaniem części, dotyczącej nakazu określonego w pkt 1 tej ostatniej – tj. zapewnienia dokumentacji do celów sanitarno-epidemiologicznych dla 25 pracowników placów oświatowej. Zaskarżona decyzja wprawdzie uchyliła w ww. zakresie decyzję organu wojewódzkiego, niemniej orzekając ponownie o przywołanym powyżej obowiązku, GIS zmienił jedynie termin jego wykonania wydłużając go do 15 listopada 2017 r. Natomiast co do konieczności nałożenia tego obowiązku, podzielił ocenę organu I instancji, powołując się przy tym na obowiązujący przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także na poczynione w trakcie czynności kontrolnych w przedmiotowej placówce ustalenia i stwierdzone nieprawidłowości. Stanowisko to, w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy należy uznać za prawidłowe. I tak, zważyć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, obowiązkowym badaniom sanitarno-epidemiologicznym, określonym na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 2, podlegają osoby podejmujące lub wykonujące prace, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia lub choroby zakaźnej na inne osoby. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy, na obowiązkowe badania sanitarno-epidemiologiczne, określone na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 2, kieruje osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 5 - pracodawca albo zlecający wykonanie prac. Wykonane badania sanitarno-epidemiologiczne oraz ich wyniki są odnotowywane w dokumentacji medycznej pacjenta, prowadzonej w sposób i w formach, określonych na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 3 i 4 (v. art. 6 ust. 3). Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 5 ww. ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: -rodzaje obowiązkowych badań sanitarno-epidemiologicznych oraz terminy przeprowadzania tych badań, -sposób dokumentowania badań oraz sposób dokumentowania wyników tych badań, -wzór karty badań dla celów sanitarno-epidemiologicznych i wzór orzeczenia lekarskiego, o których mowa w art. 7 ust. 2 i 3, a także -rodzaje prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia lub choroby zakaźnej na inne osoby, - mając na uwadze ochronę zdrowia publicznego oraz uwzględniając rodzaje zakażeń i chorób zakaźnych, wywołujące je biologiczne czynniki chorobotwórcze i drogi ich szerzenia się. Na podstawie wskazanej delegacji, przepisy wykonawcze nie zostały jednak wydane, a te które obowiązywały wcześniej w tym zakresie (i znajdowały umocowanie w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach), zostały uchylone z dniem 2 stycznia 2012 r. Dotyczy to rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 2 lutego 2006 r. w sprawie badań do celów sanitarno-epidemiologicznych (Dz. U. z 2006 r., Nr 25, poz. 191), a także rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 lipca 2006 r. w sprawie wykazu prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia na inne osoby (Dz. U. z 2006 r., Nr 133, poz. 939). Niemniej, należy w pełni zgodzić się z organami orzekającym, że wskazana okoliczność związania z nieobowiązywaniem w chwili obecnej przepisów wykonawczych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 2, 3, 4 i 5 ustawy z 2008 r., nie może wyłączać stosowania art. 6 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Wprawdzie brak wskazanych regulacji prawnych utrudnia stosowanie tego ostatniego, jednakże -co należy podkreślić- nie powoduje, że obowiązek określony w ww. art. 6 ust. 1 pkt 5 nie obowiązuje, a jako taki nie może być egzekwowany. Zatem, stwierdzić trzeba, że na mocy tego przepisu, osoby podejmujące lub wykonujące prace, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia lub choroby zakaźnej na inne osoby, podlegają obowiązkowym badaniom sanitarno-epidemiologicznym, a kieruje na nie pracodawca/zlecający wykonanie prac. W niniejszej sprawie, w wyniku czynności kontrolnych ustalono, że 25 pracowników placów oświatowej nie posiada ważnych badań, wobec czego za konieczne uznano obciążenie Liceum obowiązkiem jej zapewnienia. Zważyć przy tym należy, że mając na uwadze treść ww. art. 6 ust. 1 pkt 5, uznano, że obowiązek ten dotyczy tylko nauczycieli – tj. osób mających kontakt z uczniami. Przyjęto więc kryterium zajmowanego stanowiska, biorąc pod uwagę rodzaj placówki i wykonywane w niej czynności zawodowe, uwzględniając w efekcie tylko te stanowiska pracy, które wiążą się najbardziej "z ciągłym kontaktem z ludźmi", co potencjalnie stwarza największe zagrożenie przeniesienia zakażenia czy choroby zakaźnej. Takie określenie osób, których ww. obowiązek dotyczy należy uznać za prawidłowe. Za taką oceną przemawiają wcześniej obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 lipca 2006 r. w sprawie wykazu prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia na inne osoby (stanowiące w niniejszej sprawie, w ww. okolicznościach, pewną wskazówkę interpretacyjną). W załączniku do tego rozporządzenia zawierającym "wykaz prac", wymieniono bowiem m. in. prace na stanowiskach związanych z ciągłym kontaktem z ludźmi stwarzające zagrożenie przeniesienia drogą powietrzno-kropelkową i powietrzno-pyłową zakażenia na inne osoby – niezależnie od rodzaju wykonywanych czynności zawodowych, wykonywane przez osoby zatrudnione m. in. w przedszkolach, szkołach i uczelniach. W tym przypadku wobec braku regulacji szczegółowych, ograniczono omawiany obowiązek tylko do osób mających kontakt z uczniami, co -zdaniem Sądu- nie sposób uznać za wadliwe. Jednocześnie, wobec braku szczegółowych regulacji dotyczących tak sposobu dokumentowania jak i zakresu badań, orzeczony nakaz sformułowano tylko w taki sposób, jaki znajduje umocowanie w art. 6 ust. 1 omawianej ustawy, bez precyzowania sposobu dokumentowania i zakresu badań, co także -zdaniem Sądu- nie sposób zakwestionować. Słusznie przy tym zwrócono uwagę na to, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy, badania lekarskie u osób, o których mowa w art. 6 ust. 1, przeprowadzają lekarze, o których mowa w art. 55 ust. 2a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, lub lekarze wykonujący zadania służby medycyny pracy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1184). Stosownie zaś do art. 7 ust. 2, lekarze, o których mowa w ust. 1, wydają oraz przekazują osobie badanej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5, oraz pracodawcy albo osobie zlecającej wykonanie prac orzeczenie lekarskie: 1) o zdolności do wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia lub choroby zakaźnej na inne osoby; 2) o czasowych lub trwałych przeciwwskazaniach do wykonywania prac, przy wykonywaniu których istnieje możliwość przeniesienia zakażenia lub choroby zakaźnej na inne osoby. Zatem, stwierdzić trzeba, że wobec treści cyt. przepisów, także brak przepisów wykonawczych określających rodzaj badań i sposób ich dokumentowania, nie może być podstawą do przyjęcia, że obowiązek określonych w art. 6 ust. 1 pkt 5 nie obowiązuje. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zarzuty skargi są niezasadne. Przede wszystkim Sąd nie stwierdził, aby decyzja ta nie spełniała wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy przedstawia w stopniu wystarczającym zarówno uzasadnienie faktyczne (nie budzące w sprawie wątpliwości, tj. niekwestionowane), jak i stan prawny, przedstawiając tym samym motywy, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. W ocenie Sądu, skarga choć wskazuje na naruszenie szeregu przepisów procesowych, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w istocie kwestionuje ocenę poczynionych ustaleń w kontekście przepisów prawa materialnego zwracając w szczególności uwagę na brak przepisów wykonawczych. Okoliczność ta, na co Sąd wskazał już powyżej, nie wpływa jednak na prawidłowość zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie może być przede wszystkim, w świetle powyżej przytoczonych przepisów ustawy z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, postrzegana jako brak podstawy prawnej do nałożenia obowiązku zapewnienia dokumentacji do celów sanitarno-epidemiologicznych. Nie można bowiem stwierdzić, wobec powyżej przedstawionej regulacji prawnej, że brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego dla wydania przez organ inspekcji sanitarnej decyzji nakładającej obowiązek w ww. zakresie (co wypełniać by miało przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Do wydania tego orzeczenia organ I instancji uprawniony był na mocy art. 27 ust. 1, w zw. z art. 12a ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1261), w zw. z ww. art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Sąd wyjaśnia przy tym, że ww. art. 27 ust.1, obliguje organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. W niniejszej sprawie, podczas kontroli w przedmiotowej placówce mającej miejsce 5 kwietnia 2017 r. stwierdzono brak dokumentacji sanitarno-epidemiologicznej dla 19 pracowników, w przypadku natomiast 6 - okazana dokumentacja okazała się nieaktualna (v. protokół kontroli z [...] kwietnia 2017 r. -w którym wskazano na stan zatrudnienia w placówce, z uwzględnieniem stanowisk pracowników, i stwierdzone nieprawidłowości w ww. zakresie- przyjęty bez uwag). W takich zaś okolicznościach zaskarżoną decyzję należało uznać za prawidłową. W tej sytuacji i z ww. przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.