VII SA/Wa 2828/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi Z. W. i E. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności postanowienia oddala skargę Z. W. i E. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] (dalej jako: GINB) utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] (dalej jako: [...] WINB), którym stwierdzono nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] (dalej jako: PINB) o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ administracji i przyjętych za podstawę powyższego rozstrzygnięcia wynika, że PINB [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r., Nr [...] działając na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał B. i Z. W. usunięcie (w terminie trzech miesięcy od uprawomocnienia się decyzji) nieprawidłowości w budynku przy ul. T. [...] w W., stwierdzonych w opinii, z dnia [...] marca 2007r. sporządzonej przez J. M., przez: - podwyższenie 3 szt. kominów do wysokości zapewniającej właściwy ciąg powietrza w kanale kominowym, - instalację ław kominiarskich, - wykonanie wentylacji nawiewnej w pomieszczeniach gdzie zainstalowane są kotły gazowe c.o., - montaż wkładu kwasoodpornego w przewodzie (oznaczonym w opinii kominiarskiej z dnia [...] marca 2007r., nr 10) obsługującego kocioł gazowy c.o. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1902/07 oddalił skargę B. i Z. W. na decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanych, tj. E. P. (następcę prawnego zmarłej B. W.) oraz Z. W. obowiązku określonego w ostatecznej decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. - organ powiatowy (egzekucyjny), działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 599), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu [...] marca 2008 r. organ powiatowy skierował do zobowiązanych upomnienie, a następnie tytuł wykonawczy Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. [...] WINB po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] stwierdził nieważność decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. W związku z utratą przez obowiązek nałożony decyzją organu powiatowego cech wymagalności, PINB [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] września 2010r., w stosunku do E. P. i Z. W.. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] GINB stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazując na przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. PINB [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014r., Nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2017r., Nr [...] na podstawie art. 151 § 1 ust. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, uchylił własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. [...] WINB postanowieniem z dnia [...] maja 2017r., Nr [...] uchylił postanowienie PINB [...] z dnia [...] marca 2017r. i umorzył postępowanie wznowieniowe wszczęte z urzędu postanowieniem PINB [...] z dnia [...] października 2014 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. [...] WINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] [...] WINB stwierdził nieważność postanowienia organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowiąca podstawę do wydania przez PINB [...] postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. (umarzającego postępowanie egzekucyjne) została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności ostateczną decyzją GINB z dnia [...] marca 2014 r., który stwierdził, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego zostało dotknięte wadą kwalifikowaną wynikająca z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Powyższe powoduje, że sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. Odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 organ podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli E. P. i Z. W.. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia przytoczył przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2010 r. w świetle uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Skargę na to postanowienie wnieśli E. P. i Z. W. domagając się jego uchylenia w całości wraz z poprzedzającym go postanowieniem [...] WINB. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako: u.p.e.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną ocenę, że postanowienie PINB [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego wydane zostało z rażącym postanowieniem prawa, podczas gdy w rzeczywistości na datę jego wydania postanowienie to było zgodne z prawem i brak było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w dacie wydania postanowienia z dnia [...]stycznia 2011 r. stan faktyczny oraz prawny był ukształtowany decyzją [...] WINB z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. tj. tej, która jest podstawą egzekucji w sprawie. Taka sytuacja bez wątpienia, zdaniem skarżących, obligowała organ do umorzenia postępowania egzekucyjnego, które było prowadzone bez tytułu egzekucyjnego. Organ w zaskarżonym postanowieniu nie uzasadnił stanowiska, że postanowienie PINB [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. na datę jego wydania naruszało prawo w sposób rażący i oczywisty. W ocenie skarżących po upływie sześciu lat od wydania decyzji o umorzeniu postępowania i dziesięciu lat od wydania decyzji zobowiązującej skarżących do wybudowania "karykaturalnych" kominów egzekucja prowadzona przeciwko obywatelowi nie powinna być wszczynana na nowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono w niniejszej sprawie postanowienie wydane w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. umarzającego postępowanie egzekucyjne. Na wstępie zaznaczenia wymaga, że zasadnicze okoliczności faktyczne są bezsporne. Mianowicie jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją GINB z dnia [...] marca 2014 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja [...] WINB z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowiąca podstawę do wydania przez PINB [...] postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. umarzającego postępowanie egzekucyjne. W związku z tym [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. (utrzymanym w mocy przez GINB) działając z urzędu stwierdził nieważność postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd jako prawidłowe ocenił stanowisko orzekających w sprawie organów, co do konieczności stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. Wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sankcja nieważności, stosowana przy kardynalnych naruszeniach przepisów prawa, ma konsekwencje prawne pozbawienia decyzji zdolności do wywołania skutków prawnych uznanych przez przepisy prawa od chwili wydania, oznacza bezskuteczność prawną z mocą wsteczną (ex tunc). Powoduje to, że sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu w jakim się znajdowała przed jej wydaniem. W 156 § 1 k.p.a. przewidziano, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jak wynika z art. 126 k.p.a. przepis art. 156 § 1 k.p.a. stosuje się odpowiednio do postanowień, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie uzasadniając konieczność stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. [...] WINB, a za nim GINB powołały się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, w której uznano, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję (w rozpoznawanej sprawie postanowienie), może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej (w rozpoznawanej sprawie postanowienia) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Stąd też przyjmuje się, że na mocy przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Zatem ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie ponownej uchwały, nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni aprobuje tezę zawartą w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Niewątpliwie wydanie na podstawie art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego uzależnione było od funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nakazującej skarżącym usunięcie nieprawidłowości w budynku przy ul. T. [...] w W. Jednakże wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności, decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2010 r. (jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości – art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a), otwierało organowi możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. umarzającego postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji mając na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił stanowisko organów wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostają argumenty skargi dotyczące okoliczności w jakich decyzją organu powiatowego nakazano skarżącym usunięcie nieprawidłowości w budynku tj. m.in. podwyższenie kominów i wykonanie wentylacji nawiewnej, bowiem orzekając w trybie nadzwyczajnym organ posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania w trybie zwykłym. Z wyżej wskazanych powodów Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2017 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.