VII SA/Wa 2829/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 . znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną [...] września 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podał, że kontrolowaną decyzją Wojewoda [...] stwierdził na wniosek A. K. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. W. pozwolenia na odbudowę budynku gospodarczego pełniącego funkcję paszarni na działce nr [...] obr. K. Gm. M. Organ podkreślił, że w jego ocenie decyzja objęta wnioskiem narusza w sposób rażący przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor-Z. W. -wraz z wnioskiem z dnia 11 lipca 2011 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka nr [...]) na cele budowlane. Ponadto, do wniosku inwestor dołączył decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2009r., Nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na odbudowie, w zabudowie zagrodowej, budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej (pełniącego funkcję paszarni) między istniejącymi stodołą i obora na działce nr [...]. Stosownie do treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja narusza zawarty w pkt 4.1 załącznika opisowego nr 1 do ww. decyzji o warunkach zabudowy, wymóg zachowania warunków określonych w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności zawarty w pkt 8 cytowanego przepisu wymóg odpowiedniego usytuowania budynku na działce budowlanej. Kwestię usytuowania budynku na działce reguluje § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2002r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z treścią przepisu § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia zasadą jest, że odległość projektowanej zabudowy od granicy z sąsiednia działką budowlaną powinna wynosić co najmniej 4,00 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. W § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia dopuszczono możliwość sytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z sąsiednią działką lub też w odległości 1,5m od tej granicy (przy spełnieniu dodatkowych warunków). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości od ok. 0,5 do ok. 1m o granicy z sąsiednią działką nr [...]. Powyższe usytuowanie jest niezgodne z § 12 warunków technicznych, który w sposób enumeratywny reguluje sposób usytuowania budynków na działce. Wbrew zarzutowi inwestora usytuowanie budynku nie jest zgodne z § 12 ust. 2 warunków technicznych, który stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (tj. w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika bowiem z brzmienia powyższego przepisu, zarówno miejscowy plan, jak i decyzja o warunkach zabudowy może dopuścić jedynie usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki, bądź tez w odległości 1,5 m od granicy. W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, gdyż – sporny budynek gospodarczy został zaprojektowany w odległości od ok. 0,5 do ok. 1 m od granicy z działką sąsiednią. Wbrew twierdzeniom inwestorów budynek nie został zlokalizowany w granicy z sąsiednią działką. W przypadku gdyby taka sytuacja miała miejsce okap dachu wystawałby poza działkę inwestycyjną i w sprawie mielibyśmy do czynienia z rażącym naruszeniem § 29 warunków technicznych (dotyczącego zmiany naturalnego spływu wód w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości). Nadto organ podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie może regulować w odmienny sposób materii uregulowanej w konstytucji, ustawach oraz rozporządzeniach, a tym bardziej być z nimi niezgodna. Decyzja taka może być wydawana wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że organ stopnia powiatowego, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2011r., Nr [...], niewątpliwie naruszył przepis art. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (prze wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi) z uwagi na naruszenie § 12 warunków technicznych. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego podał, że art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest bezsprzeczne. Ponadto za niemożliwe do zaakceptowania należy uznać skutki stwierdzonego uchybienia. Organ wydający kontrolowaną decyzję nie dopełnił bowiem jednego z podstawowych obowiązków, od których ustawodawca uzależnił udzielenie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. W., podnosząc, że odbudowany budynek gospodarczy służy w zabudowie zagrodowej jako paszarnia w gospodarstwie rolnym jakie prowadzi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przestawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, zgonie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] wydaną [...] lipca 2012r., stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011r. udzielającej pozwolenia na odbudowę budynku gospodarczego pełniącego funkcję paszarni na działce nr [...] w miejscowości K. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasada praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2005r., sygn. akt OSK 1134/04). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być zastosowany w bezpośrednim rozumieniu, tj. taki, który nie wymaga wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04). Zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami rzeczą organu w postępowaniu nieważnościowym było więc ustalenie, czy kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę zapadła zgodnie z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydania, czy też przy jej wydawaniu doszło do naruszenia prawa o kwalifikowanym charakterze tj. rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji i o środowiskowych uwarunkowaniach zgony na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W rozpoznanej sprawie stwierdzając nieważność decyzji Starosty [...] organy wskazały na rażące naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – a więc przepisu, który określa odległość od granicy z sąsiednią działką, z zachowaniem których mogą być sytuowane budynki. Stwierdzając naruszenie ww. przepisu obowiązkiem organów było dokonanie analizy dokonanych ustaleń pod kątem wystąpienia przesłanek art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W postępowaniu nieważnościowym organ bowiem tak jak w postępowaniu zwykłym, winien kierować się naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego określonymi w art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 kpa. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie, obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W niniejszej sprawie organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia uznając, że naruszenie § 12 ww. rozporządzenie poprzez pozwolenie na odbudowę budynku gospodarczego stanowi kwalifikowaną wadę kontrolowanej decyzji o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie przeanalizowały istotnych okoliczności sprawy , a mianowicie tego, że odbudowa dotyczy budynku w zabudowie zagrodowej realizowanej na działce rolnej, i dokonywana jest w miejscu wcześniej rozebranego (na podstawie decyzji rozbiórkowej) budynku paszalni oraz, że sąsiednia działka o nr [...] również jest działką rolną. Nie przeanalizowały też jaki jest charakter zabudowy sąsiedniej działki. W końcu nie wyjaśniły, na czym polegają skutki społeczno-ekonomiczne jakie stwierdzone naruszenie prawa pociąga, a które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Bowiem ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć bowiem miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organy będą obowiązane uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.