VII SA/Wa 283/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] marca 2006 r. na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zw. dalej kpa, umorzył postępowanie w sprawie przebudowy balkonu w budynku nr [...] w S., części stanowiącej własność T. i J. S. Po przeprowadzonej kontroli organ stwierdził, iż na przedmiotowym balkonie dokonano robót budowlanych polegających na ułożeniu płytek ceramicznych, ze spadkiem na zewnątrz oraz zamontowaniem balustrady z wysunięciem poza lico płyty balkonowej. Organ prace zakwalifikował jako bieżącą konserwację obiektu. Powołał się na przepis art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118zezm.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie od ww. decyzji na podstawie art. 134 kpa stwierdził, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu. W dniu 16 marca 2009 r. M. B. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu podniosła, że w istocie doszło do przebudowy balkonu i nie można przyjąć, iż w sprawie miała miejsce bieżąca konserwacja, a nadto, że prawo budowlane nie zna definicji bieżącej konserwacji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 157 § 1 pkt 2 i 7 oraz art. 158 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji w postępowaniu zwyczajnym prawidłowo zakwalifikował roboty budowlane jako prace nie wymagające zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanych robót polegających na ułożeniu płytek ceramicznych wraz zamontowaniem balustrady nie można utożsamiać z przebudową, która polega na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Sygn. akt VII SA/Wa 283/10 Wykonanych robót również, zdaniem organu, nie można uznać za remont, gdyż remont oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W następstwie wykonanych robót nie powstał nowy obiekt budowlany ani nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu. Niewielki zakres wykonanych prac nie wymagał uzyskania potwierdzenia legalności wykonanych robót budowlanych. Z tego względu umorzenie z powodu bezprzedmiotowości postępowania było zdaniem organu zasadne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego również wskazał, że pomimo drobnych uchybień proceduralnych, w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia postępowania, tym bardziej że ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. dotyczące zakresu wykonywanych prac budowlanych nie zostały zakwestionowane, ponadto badana decyzja nie narusza pozostałych przesłanek określonych w art. 156 kpa. Z zapadłym rozstrzygnięciem [...] Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zgodziła się M. B. Po zapoznaniu się z treścią złożonego środka zaskarżenia oraz dokonaniu analizy akt zgromadzonych w sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ powołując sie na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że prace wykonywane w obiekcie budowlanym będą remontem, jeżeli będą polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego. Prace niepolegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mające na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie będą bieżącą konserwacją, a nie remontem (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2008 r, sygn. akt II OSK 844/07 - LEX nr 484978). W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakwalifikowanie przez organ powiatowy wykonanych przez czynności na balkonie w budynku nr [...] w S. jako bieżącej konserwacji i wiążące się z tym umorzenie postępowania, nie jest obarczone wadą nieważności. Dalej organ II instancji również powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że pojęcie bieżącej konserwacji nie zostało przez Sygn. akt VII SA/Wa 283/10 ustawodawcę zdefiniowane, jednakże wydaje się nie budzić ono większych wątpliwości w sensie znaczeniowym. Skoro w powszechnym, językowym znaczeniu konserwacja oznacza zabieg służący utrzymaniu rzeczy w dobrym, niepogorszonym stanie przyjąć należy, iż bieżącą konserwację obiektu budowlanego stanowią działania służące utrzymaniu jego pierwotnego stanu, tj. zapobiegające pogorszeniu się stanu technicznego obiektu budowlanego. Zauważyć tym samym można, iż remont od bieżącej konserwacji odróżnia przede wszystkim stan obiektu budowlanego, którego dotyczą roboty. O ile bowiem o remoncie można mówić w sytuacji, gdy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a podjęcie stosownych działań ma na celu doprowadzenie go do stanu pierwotnego, o tyle bieżąca konserwacja dotyczy obiektu o niepogorszonym stanie. Czynności noszące znamiona bieżącej konserwacji, mają bowiem na celu utrzymanie nieruchomości w odpowiednim stanie technicznym i zapobiegnięcie pogorszeniu się jej stanu przy codziennej eksploatacji. Polegają one na wykonaniu prac, które w potocznym znaczeniu określane są jako roboty budowlane, jednakże nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego (wyrok WSA w Opolu z 26 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Op 701/06). Organ wyjaśnił, iż czynności z zakresu bieżącej konserwacji nie stanowią robót budowlanych i wobec tego nie podlegają przepisom ustawy Prawo budowlane. Tym samym zaś, nie wymagają one ani pozwolenia budowlanego (art. 28 Prawa budowlanego), ani też zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie nie są one objęte również zakresem działań organów nadzoru budowlanego, których kompetencje dotyczą wyłącznie robót budowlanych, określonych w przepisach Prawa budowlanego. Skoro prace stanowiące przedmiot postępowania administracyjnego nie stanowiły robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a tym samym nie znajdowały do nich zastawania przepisy Prawa budowlanego, przyjąć należy, iż umorzenie przez PINB w W. postępowania w sprawie przebudowy balkonu nie może być uznane za obarczone wadą nieważności. Przepis art. 105 § 1 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania, w każdym przypadku, gdy postępowanie administracyjne, bez względu na przyczynę, jest bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Jak wskazano powyżej, bieżąca konserwacja nie podlega przepisom Prawa budowlanego, tym samym zaś nie może ona stanowić przedmiotu postępowania w sprawie, do której zastosowanie znajdują przepisy tego Sygn. akt VII SA/Wa 283/10 prawa, w oparciu o które organy nadzoru budowlanego są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć. Analiza decyzji PINB w W. z dnia [...] marca 2006 r., wraz z aktami zgromadzonymi w sprawie pozwoliła stwierdzić, iż wskazane rozstrzygnięcie, w ocenie GINB, nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa, co uzasadniałoby stwierdzenie jego nieważności. Tym samym organ utrzymał w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] listopada 2009 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w rozpatrywanym odwołaniu organ stwierdził, iż pozostają one bez znaczenia na treść rozstrzygnięcia. Skargę do sądu administracyjnego na ww. rozstrzygnięcie złożyła M. B. Decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 3 prawa budowlanego oraz § 204, § 315, § 317 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2002 r. ; 2. naruszenie art.7 i 77 Kpa Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji PINB w W. z dnia [...] marca 2006 r. względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga Sygn. akt VII SA/Wa 283/10 w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego mocą której organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. umarzającej postępowanie w sprawie prac budowlanych wykonanych na balkonie w budynku nr [...] w S., części stanowiącej własność T. i J. S. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena badanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70A95, OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracji wszczynając postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej "wszczyna postępowanie w nowej sprawie", w której nie orzeka jednak co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących sedna sprawy (B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz wyd. 5 Warszawa 2003, s. 703-704 i powołane tam wyroki). Ten pogląd doktryny skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Przesłanka nieważności wskazana przez organ a wymieniona w pkt 2 art. 156 § 1 kpa - daje podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia jedynie wówczas gdy zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący" gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też Sygn. akt VII SA/Wa 283/10 wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest więc przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Nie jest natomiast rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet gdyby później zostało ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Zatem jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Odnosząc ww. rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w decyzji z [...] marca 2007 r. nie naruszył rażąco prawa. Organ ten zakwalifikował roboty budowlane polegające na ułożeniu płytek ceramicznych, ze spadkiem na zewnątrz oraz zamontowaniem balustrady z wysunięciem poza lico płyty balkonowej jako bieżący remont balkonu, wykluczając jednocześnie, że w sprawie dokonano przebudowy, czy remontu. Skarżąca to stanowisko zakwestionowała twierdząc, że w sprawie doszło do przebudowy bądź remontu. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji pojęcia "bieżący remont". Zawierają natomiast definicje remontu i przebudowy. Oznacza to, że organ dokonując kwalifikacji prawnej wykonanych robót musiał ocenić wykonane prace dokonując interpretacji i wykładni przepisów. Zatem w sprawie mamy do czynienia z sytuacją faktyczną, która może być niejednolicie zakwalifikowana, tj. taką gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, a kwestionowanie przez skarżących rozstrzygnięcia wynika z przyjęcia odmiennej interpretacji przepisu niż przyjął to organ administracji. Sygn. akt VII SA/Wa 283/10 Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela przedstawione wyżej stanowisko doktryny, zgodnie z którym jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Ponieważ pojęcie bieżącej konserwacji nie jest ustawowo zdefiniowane, to organ oceniając stan faktyczny w sprawie dokonał interpretacji przyjmując jedno z możliwych stanowisk w sprawie. Okoliczność ta przesądza, że nie można w sprawie zarzucić, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. niewłaściwie umorzył postępowanie w sprawie dokonując zakwalifikowania robót jako bieżącej konserwacji. Prace takie nie podlegając kontroli organów administracji budowlanej czynią postępowanie w tej kwestii bezprzedmiotowym. Na marginesie należy wskazać, że należyte dbanie o stan techniczny budynków wynika z art. 61 i 62 prawa budowlanego. Stąd umorzenie postępowania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego było zasadne. To stwierdzenie determinuje również stanowisko Sądu na temat decyzji zaskarżonych w sprawie, które odmawiając stwierdzenia nieważności zawnioskowanej decyzji przyjęły właściwe stanowisko. Nie przesądzając jednak czy wykonane w sprawie prace były remontem, przebudową czy tylko bieżącą konserwacją należy wskazać - mając na uwadze ww. uwagi -, że na etapie postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji dana kwalifikacja nie ma znaczenia gdyż ocenny charakter wykonanych prac pozwala na dokonanie interpretacji, a w takim przypadku wybór jednej z możliwości nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Jeżeli strona nie zgadza się z interpretacją organu winna na etapie postępowania zwykłego kwestionować stanowisko organu, ale nie na etapie postępowania nieważnościowego. Tym samym zarzut naruszenia § 204, § 315, § 317 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z [...] kwietnia 2002 r. mógłby skutecznie być złożony na etapie postępowania zwykłego. Jeżeli zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości, to umorzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postępowania w sprawie przebudowy balkonu nie może być uznane za obarczone wadą nieważności, skoro zastosowanie przepisu prawa wymagało jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego. W konsekwencji decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności tej decyzji należało uznać za prawidłowe, a skargę należało oddalić. Sygn. akt VII SA/Wa 283/10 Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.