VII SA/Wa 283/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] nie stwierdził u W. Ż., skarżącego w sprawie, choroby zawodowej: przewlekłego uszkodzenia szpiku kostnego wywołanego działaniem promieniowania jonizującego wymienionej w poz. 16 pkt 4 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Od decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Sanitarnego wskazując, że w postępowaniu nie wzięto pod uwagę danych dozymetrycznych z lat 1981-1984., w związku z pracą w Szpitalu Rejonowym w [...], pobytem w wojsku i pracą w ambulansie rtg, gdzie wykonywał tysiące zdjęć. Ponadto, pominięto okres pracy w ciemni mokrej i tamtejsze warunki pracy z odczynnikami chemicznymi. Podniósł, że sam fakt badań okresowych skierowanych na układ krwiotwórczy, skrócony czas pracy oraz objęcie dozymetrią indywidualną, świadczy o tym, że warunki pracy nie były w pełni bezpieczne i bez wpływu na stan zdrowia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w celu odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, przedstawił je Instytututowi Medycyny Pracy. I tak, Instytut Medycyny Pracy w [...] wyjaśnił, iż odczynniki stosowane do obróbki zdjęć rtg nie zawierają w swoim składzie substancji chemicznych o działaniu uszkadzającym układ krwiotwórczy, nie odnotowano przypadku udziału promieniowania jonizującego w etiologii rozpoznanej u skarżacego małopłytkowości samoistnej. Podczas jego pracy nie miało miejsca przekroczenie limitu dawki, jedynie w 1988 r. odnotowano pojedynczą dawkę mierzalną (0.4 mSv), w pozostałych okresach dawki były poniżej progu czułości metody tj. poniżej 0.1 mSv. Dane z okresu nauki zainteresowanego w szkole w latach 1979-1980 i dane z okresu jego pracy w SP ZOZ w [...] tj. lat 1981-1983 znajdują się w bazie IMP, natomiast brak jest danych z okresu służby wojskowej. Ponadto, Instytut wyjaśnił, iż objęcie kontrolą dozymetryczną i skrócony czas pracy techników rtg wynikają z odrębnych przepisów prawa i w żadnym przypadku nie świadczą o tym, że warunki pracy nie były w pełni bezpieczne i mogły przyczynić się do utraty zdrowia. Z danych literaturowych wynika, iż efekty zdrowotne w postaci zmian we krwi obserwowano u ludzi w następstwie napromieniowania dawką 0.25-1.0 siwerta, to jest tysiąckrotnie wyższą niż odnotowane w trakcie pracy zawodowej zainteresowanego. Reasumując Instytut Medycyny Pracy w [...] stwierdził, że nie znajduje podstaw do zmiany stanowiska orzeczniczego określonego w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., o braku podstaw do uznania rozpoznanej u W. Ż. choroby za następstwo narażenia zawodowego na promieniowanie jonizujące. Główny Inspektor Sanityarny stwierdził, że wświetle ww. odpowiedzi nie znajduje podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył W. Ż.. Stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego jest nieprawidłowa, opiera się na wykazie chorób zawodowych zwartych w załączniku do rozporządzenia, a nie uwzględnia wpływu promieniowania jonizującego na układ czerwonopłytkowy i płytkotwórczy, a taka możliwość istnieje. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd, zgodnie z ww. przepisem art. 134 § 1 ww. ustawy, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze, ale które miały wpływ na tę ocenę. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, bowiem ta nie odpowiada przepisom prawa. Została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które w istotny sposób wpłynęło na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Doszło też do poważnego naruszenia przepisu art. 107 k.p.a., gdy zważyć na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji przedstawił uzasadnienie decyzji, które nie pozwala na weryfikacje jego stanowiska w sprawie. W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, żeby doszło do rozpoznania sprawy przez organ II instancji, jak przyjęło się określać w jej całokształcie. Przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania, zarzuty odwołującego się oraz stanowisko Instytutu Medycyny Pracy w [...] zawarte w piśmie z [...] października,2010r. w związku z przesłaniem mu odwołania, przez organ. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego nie zawiera żadnych własnych ustaleń, własnej oceny okoliczności sprawy i pozbawiona jest jakiegokolwiek, elementarnego uzasadnienia prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając faktyczne zagrożenie występujące w miejscu pracy narażające na dane schorzenie. Rolą lekarza jest natomiast stwierdzenie stanu chorobowego i jego przyczyn. Wskazać należy, że przedmiotem badania organu w sprawach z zakresu chorób zawodowych jest charakter schorzenia w kontekście choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, warunki pracy w świetle narażenia na powstanie tej choroby oraz związek przyczynowy między chorobą zawodową, a tymi warunkami. Orzeczenie lekarskie, jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych, nie jest aktem administracyjnym, w związku z czym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Kontroli sądów administracyjnych podlega zaś decyzja inspektora sanitarnego, stwierdzająca chorobę zawodową lub orzekająca o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Inspektor sanitarny jest bezwzględnie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, polegającej na diagnozie, że dane schorzenie znajduje się (bądź nie) w wykazie chorób zawodowych. W świetle przepisu § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r., w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.09.105.869), organu nie wiąże, ocena narażenia zawodowego przeprowadzona przez lekarza orzecznika i może być ona dokonana samodzielnie przez organ wydający decyzję. Należy podkreślić, że orzeczenia lekarskie, wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych, są opiniami w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., czyli stanowią dowód w sprawie, podlegający ocenie przez organy zgodnie z regułami dowodowymi zawartymi w art. 80 k.p.a. Takiej oceny zabrakło w zaskarżonej decyzji, mimo istotnych uchybień tego dowodu, co zostanie dalej omówione. O tym, czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie określonych przesłanek. W okolicznościach niniejszej sprawy organ miał obowiązek ustalenia, jakie jest medyczne rozpoznanie, uzasadniające zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u skarżącego, czy zawarte jest w stosownym wykazie chorób zawodowych, czy praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie tego schorzenia. W przypadku stwierdzenia obu przesłanek istnieje domniemanie, iż choroba jest następstwem warunków w jakich praca była świadczona a więc, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą, a warunkami pracy. Domniemanie takie może być obalone w razie wykazania, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą. Dla obalenia domniemania niezbędne jest wykazanie jakie konkretne przyczyny spowodowały chorobę i dlaczego warunki pracy nie miały wpływu na powstanie schorzenia. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 lipca 1984 r. w sprawie II PRN 9/84 (OSNCP nr 4 z 1985 r. poz. 53) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie I SA 1540/95 (Prawo Pracy nr 3 z 1997 r., poz. 37). W odniesieniu do skarżącego, jednostki orzecznicze prowadziły obserwację w kierunku choroby zawodowej pod postacią uszkodzenia szpiku kostnego wywołanego działaniem promieniowania jonizującego (poz.16.4 w wykazie chorób zawodowych , stanowiącym załącznik do Rozporządzenia rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r., w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. 09.105.869.). W ww. załączniku pod pozycją 16 wskazano na chorobę zawodową "choroby wywołane działaniem promieniowania jonizującego: przeważającej jego części". Orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w [...] nie używa określenia "przeważającej jego części". Ponadto, w orzeczeniu lekarskim brak jednoznacznego, precyzyjnego stwierdzenia, że rozpoznana u skarżącego małopłytkowość samoistna nie stanowi choroby wywołanej działaniem promieniowania jonizującego: przeważającej jego części - przewlekłego uszkodzenia szpiku kostnego. Na podstawie akt sprawy, wskazać należy także na istotne rozbieżności w zakresie ustaleń dotyczących narażenia zawodowego w odniesieniu do skarżącego. I tak, w karcie narażenia zawodowego opracowanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], wskazano w wywiadzie zawodowym na pracę na stanowisku technika rtg w okresach 26 czerwca 1981r. – 30 września 1983 - Pracodawca Zespół Opieki Zdrowotnej w [...] i od 1 grudnia 1983 - pracodawca Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...].. Charakterystyka wykonywanej pracy objęła zaś okres tylko od 1 grudnia 1983r. W aktach znajduje się wykaz dawek przedstawiony przez Instytut Medycyny Pracy w [...]: za lata 1979 - 1980 – Medyczna Szkoła Policealna, jako miejsce pracy, a następnie za rok 1982 i wreszcie 1984 – 2008r . Nie ma zatem danych za rok 1981 i 1983. W tych warunkach, skoro nie ustalono ww. danych w całym okresie narażenia zawodowego, brak podstaw do ustalenia łącznego stanu dawek w całym okresie zatrudnienia skarżącego. Tymczasem, w orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej używa się stwierdzenia "w żadnym okresie zatrudnienia" nie miało miejsce przekroczenia limitu dla osób narażonych zawodowo na promieniowanie jonizujące. Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że z danych Zakładu Ochrony Radiologicznej Instytutu Medycyny Pracy w [...] wynika, że w okresie 1984 – 2008, nie miało miejsca przekroczenie limitu – pomiary za wyjątkiem roku 1989 były poniżej czułości Twierdzenie to nie odpowiada ww. wykazowi dawek, zgodnie z którym przekroczenie limitu miało miejsce w 1988r, a nie w 1989r. W odwołaniu, skarżący powoływał się na przekroczenie dawek promieniowania od 17 maja 1988 do 15 sierpnia 1988. W zakresie tego zarzutu organ nie zajął stanowiska, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. W decyzji organu pierwszej instancji, w nawiązaniu do orzeczenia lekarskiego, eksponowano wymóg, a zarazem brak udokumentowanego przekroczenia dawek promieniowania jonizującego jakiemu poddawany był skarżący. Sąd stwierdza - warunki narażające na powstanie choroby zawodowej nie oznaczają konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w okolicznościach przekraczania dopuszczalnych normy (NDN). Dopuszczalne normy wprowadzają maksymalny dopuszczalny poziom, a więc określają takie natężenie, którego przekroczyć nie można. Nie jest bowiem dopuszczalne wykonywanie zatrudnienia w środowisku pracy, w którym przekroczone są dopuszczalne normy (NDN). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 7 stycznia 1994 r. - SA 1640/93, wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach podkreśla również, że dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia. Jednocześnie należy podnieść, że nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r. - III SA 372/82 - ONSA z 1982 r., z.1, poz. 33, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2004 r. II SA/Łd 376/00, nie publ.) Sąd zwraca uwagę także na zawarte w ww. orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy sformułowanie, mówi się bowiem, że największą wrażliwość na promieniowanie jonizujące wykazują komórki macierzyste szpiku zaś układ czerwonokrwinkowy i płytkotwórczy rzadziej jest uszkadzany, dalej zaś stwierdza się, że nie obserwowano udziału promieniowania jonizującego w etiologii rozpoznanej u skarżącego choroby. Wskazano na przyczyny immunologiczne. Tak sformułowany dowód z opinii Instytutu, jakim jest jego orzeczenie lekarskie wymaga weryfikacji, skoro "rzadziej", to znaczy, przecież, że nie można wykluczyć. Sąd podkreśla - zaniechanie przez organ skonfrontowania w toku postępowania administracyjnego niejasności, sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym stanowi, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. Rozporządzenie w sprawie chorób zawodowych nie modyfikuje przepisów k.p.a. i obowiązującej na jego gruncie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), lecz jedynie uszczegóławia i stanowi funkcjonalne uzupełnienie regulacji ustawowej pod kątem specyfiki spraw administracyjnych danego rodzaju. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze, powyższe rozważania Sądu i to, że wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej - spełniającym wymogi określone w art. 8, 11, 107 § 3 k.p.a. Organ ma obowiązek jednoznacznego wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ odwoławczy ma też obowiązek wnikliwego odniesienia się do wszystkich wątpliwości strony podnoszonych w pismach, w tym w odwołaniu. Należy podkreślić - motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona nie posiadająca wykształcenia prawniczego i wiedzy specjalistycznej z zakresu medycyny pracy mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Dopiero bowiem tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Główny Inspektor Sanitarny, odniesie się także do właściwości własnej i organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie, w świetle przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).